Il presente articolo si inquadra nel Programa Interuniversitario “Cultura de la Legalidad” (ON TRUST-CM) della Comunità di Madrid.
1. Premessa.
Una delle questioni giuridico-penali più importanti che si sono presentate in relazione alla normativa che ha disciplinato lo stato d’emergenza durante la pandemia di COVID-19 riguarda la prescrizione del reato. È stato interrotto o sospeso il calcolo dei termini di prescrizione in ragione del Regio Decreto n. 463, del 14 marzo 2020, con il quale è stato dichiarato lo stato di emergenza per la gestione della situazione di crisi sanitaria generata dal COVID-19?
Nelle prossime pagine si sosterrà che il Regio Decreto attraverso il quale è stato dichiarato lo stato di emergenza non solo non ha riguardato i termini di prescrizione del reato, ma neppure avrebbe potuto farlo. In tal senso, si analizzeranno criticamente le argomentazioni che potrebbero essere addotte per affermare che in realtà suddetti termini sono stati interrotti o sospesi e perché, al contrario, devono essere rigettate.
2. Le previsioni che entrano in gioco.
Il Regio Decreto n. 463/2020 contiene due previsioni che potrebbero riguardare la prescrizione del reato: la seconda e la quarta disposizione aggiuntiva.
La Seconda Disposizione Aggiuntiva, ai commi 1 e 2, prevede quanto segue:
«Seconda disposizione aggiuntiva. Sospensione dei termini di prescrizione.
1. Si sospendono i termini e si sospendono ed interrompono i periodi previsti nelle leggi processuali per tutti i provvedimenti giurisdizionali. Il computo dei termini riprenderà nel momento in cui perderà vigore il presente regio decreto o le eventuali proroghe allo stesso.
2. Nei provvedimenti giurisdizionali penali la sospensione o la interruzione non si applicherà ai procedimenti di habeas corpus, alle attività affidate ai servizi in turno di guardia, alle convalide di arresto, alle ordinanze restrittive, alle attività urgenti in materia di esecuzione penitenziaria e a qualsiasi misura cautelare in materia di violenza sulle donne o minori.
Allo stesso modo, in fase istruttoria, il giudice o il tribunale competente potrà concordare lo svolgimento di quei procedimenti che, per il loro carattere di urgenza, siano improrogabili.»
La Quarta Disposizione Aggiuntiva, che fa espressamente riferimento alla prescrizione, riporta la seguente statuizione:
«Quarta disposizione aggiuntiva. Sospensione dei termini di prescrizione e decadenza.
I termini di prescrizione e decadenza di qualsiasi azione o diritto rimarranno sospesi durante il periodo di vigenza dello stato di emergenza e delle eventuali proroghe che si adotteranno.»
3. Argomentazioni legate al tenore letterale di entrambe le norme.
3.1. La prescrizione del reato non è un termine processuale.
L’impossibilità di applicare alla prescrizione del reato la Seconda Disposizione Aggiuntiva è probabilmente di più immediata evidenza. Non solo perché non si può alludere alla prescrizione del reato attraverso la formula “termini previsti nelle leggi processuali” (la prescrizione è una causa di “estinzione della responsabilità criminale” disciplinata nel codice penale spagnolo, i cui termini sono previsti all’art. 131 c.p.), ma, ancor prima, perché non si tratta di un “termine processuale”. Non può ritenersi un “termine processuale” quello che si svolge al di fuori del procedimento e che trascorre proprio fin quando il procedimento inizia e si dirige contro l’autore del reato.
La giurisprudenza del Tribunal Constitucional, vincolante per tutti gli interpreti, è assolutamente chiara nel senso di rifiutare una visione processuale della prescrizione penale e riaffermare la sua natura di istituto di diritto penale sostanziale. È sufficiente a tal fine citare le seguenti pronunce:
– Tribunal Constitucional, sent. n. 63/2005, del 14 marzo 2005, rifiuta la concezione “ancorata alla definizione della prescrizione penale come istituto di natura esclusivamente processuale” e sottolina la sua “essenza sostanziale”.
– Tribunal Constitucional, sent. n. 29/2008, del 20 febbraio 2008, afferma nel par. 10 della parte in diritto (fundamento juridíco) che si tratta di “un istituto regolato da norme penali, appartenente al diritto penale sostanziale ‘e, specificamente, alla nozione di reato’”.
– Anche l’ordinanza (Auto) del Tribunal Constitucional n. 904/1987, del 15 luglio 1987, afferma nel par. 4 della parte in diritto che trattasi di “un istituto che appartiene all’ambito del diritto penale sostanziale”.
La medesima interpretazione è adottata dalla giurisprudenza del Tribunal Supremo. Nella sentenza del Tribunal Supremo, n. 101, del 27 febbraio 2012 (par. 3 della parte in diritto) si afferma: “Le disposizioni che regolano la prescrizione [...] sono norme di natura sostanziale”; nella sentenza del Tribunal Supremo, n. 289, del 14 maggio 2015, si discorre della “connotazione sostanziale che è riconosciuta alla prescrizione penale” da parte della giurisprudenza della Seconda Sezione della medesima Corte.
3.2. La prescrizione del reato non è, secondo la giurisprudenza costituzionale, la “prescrizione di un’azione o di un diritto”.
La Quarta Disposizione Aggiuntiva prevede la sospensione del computo dei termini di prescrizione e decadenza “di qualsiasi azione o diritto”. Può ritenersi che tale previsione si applichi alla prescrizione penale?
La risposta è negativa. Il Tribunal Constitucional ha ripetutamente affermato che la prescrizione del reato non coincide con la prescrizione dell’azione penale, essendo un istituto di diritto penale sostanziale di natura diversa. L’espressione reiterata dal Tribunal Constitucional in diverse occasioni è la seguente: “quello che si prescrive non è l’azione penale per perseguire il reato, ma il reato stesso” (si veda Tribunal Constitucional, sent. n. 63/2005, del 14 marzo 2005, par. 5 della parte in diritto; Tribunal Constitucional, sent. n. 147/2009, del 15 giugno 2009, par. 2 della parte in diritto; Tribunal Constitucional, sent. n. 37/2010, del 19 luglio 2010, par. 5 della parte in diritto).
Pertanto, sebbene l’espressione può essere oggetto di diverse considerazioni critiche, rimane a tal fine indiscutibile: la prescrizione del reato non può rientrare nel riferimento alla “prescrizione o decadenza di qualsiasi azione o diritto”.
4. Argomentazioni sostanziali relazionate con la natura della prescrizione quale istituto di diritto penale sostanziale.
Tuttavia, le argomentazioni più importanti sono di carattere sostanziale e derivano dalla natura della prescrizione quale istituto di diritto penale sostanziale. Come già osservato, il Tribunal Constitucional è fermo nel considerare l’istituto della prescrizione di natura penale materiale o sostanziale. Alle già citate sentenze del Tribunal Constitucional, n. 63/2005, del 14 marzo 2005; n. 29/2008, del 20 febbraio 2008, può aggiungersi la sentenza n. 37/2010, del 19 luglio 2010, nella quale si afferma fermamente, nel punto n. 5 della parte in diritto:
“Questo Tribunal ha dichiarato che essendo venuto in gioco il principio di legalità come imposto dalla stessa Costituzione (art. 25, co. 1, Cost. spagnola), ‘risulta evidente che i termini nei quali l’istituto della prescrizione [...] viene regolato devono essere interpretati con particolare rigore in quanto pregiudicano il reo’, ‘senza possibilità di interpretazioni in malam partem’ della normativa che disciplina la prescrizione (art. 25, co. 1, Cost. spagnola), ‘che si pone al servizio della sicurezza giuridica degli imputati e che implica [...] una limitazione dell’esercizio dello ius puniendi dello Stato in conseguenza della rinuncia allo stesso’ (Tribunal Constitucional, sent. n. 29/2008, del 20 febbraio 2008, parr. nn. 10 e 12 della parte in diritto)”.
Partendo da tali considerazioni possono ricavarsi due solide obiezioni che corroborano l’idea che la Quarta Disposizione Aggiuntiva del Regio Decreto, che dichiara lo stato di emergenza (R.D. n. 463/2020), non solo non fa riferimento alla sospensione della prescrizione dei reati, ma neanche potrebbe farlo.
4.1. Violazione del divieto di retroattività delle disposizioni penali sostanziali sfavorevoli.
Se facciamo riferimento alla prescrizione del reato – ovviamente, la questione è diversa quando parliamo di altre manifestazioni della prescrizione -, la sospensione del computo dei termini di prescrizione del reato presuppone un ampliamento del relativo termine applicato retroattivamente.
Infatti, se un reato ha un periodo di prescrizione pari a 5 anni, e questo ha cominciato a decorrere dal 15 marzo 2015, la prescrizione avrà luogo, secondo le norme vigenti nel momento della consumazione del reato, il giorno 15 marzo 2020. Se, viceversa, si ritenesse sospeso il computo dei termini di prescrizione il giorno 14 marzo 2020, fino al momento in cui vige lo stato di emergenza, questo presupporrebbe l’ampliamento del termine di prescrizione del reato che era vigente nel momento della sua commissione (in modo che se, per esempio, lo stato di emergenza terminasse il giorno 15 luglio, il termine di prescrizione diverrebbe di 5 anni e quattro mesi).
Ciò sarebbe in contraddizione con la già citata considerazione della prescrizione come istituto di natura penale materiale o sostanziale, come stabilito dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze del Tribunal Constitucional, n. 63/2005, del 14 marzo 2005; n. 29/2008, del 20 febbraio 2008; n. 37/2010, del 19 luglio 2010)
Da questa considerazione la giurisprudenza spagnola deduce che la prescrizione del reato è coperta dalla garanzia di irretroattività penale prevista per le disposizioni penali sfavorevoli e, pertanto, non la considera sottoposta al principio processuale del “tempus regit actum”, ma alle conseguenze dell’opposto principio del “nullum crimen, nulla poena sine lege praevia”.
È noto che tanto la natura dell’istituto della prescrizione penale, quanto le implicazioni che dalla stessa discendono (applicabilità o inapplicabilità delle garanzie derivanti dal principio di legalità penale) sono questioni oggetto di dibattiti dottrinali, che non incontrano una risposta uniforme neanche nei Paesi a noi vicini. Senza dubbio, quel che sembra evidente è che l’irretroattività delle modifiche contra reo della prescrizione rientrano nello standard interpretativo seguito dal Tribunal Constitucional e dal Tribunal Supremo.
Nella giurisprudenza del Tribunal Constitucional può trovarsi una anticipatissima presa di posizione già nella citata ordinanza n. 904/1987, del 15 luglio 1987, nella quale si afferma che un’applicazione retroattiva di un cambiamento sfavorevole nella disciplina normativa della prescrizione permetterebbe un ricorso al Tribunal Constitucional (“affinché il suo mancato apprezzamento possa essere oggetto di discussione in un ricorso costituzionale è necessario che nella decisione giurisdizionale, dalle motivazioni, si evidenzi l’esistenza di una chiara violazione degli artt. 113 e 114 c.p., con riferimento alla durata dei termini o al loro calcolo, o che venga applicata retroattivamente una norma che stabilisce altre necessità di maggior valore”).
Tuttavia, è lo stesso Tribunal Supremo che ha approfondito in maniera più dettagliata la disciplina dell’irretroattività delle norme sfavorevoli nel campo della prescrizione. Difatti, la Corte è stata categorica nell’affermare che “le disposizioni che disciplinano la prescrizione [...] sono norme [...] interessate dal divieto di applicazione retroattiva (art. 9, co. 3, Cost. spagnola), salvo che il loro contenuto sia più favorevole” e che tanto i termini di prescrizione, quanto tutta la loro disciplina applicativa “dovranno essere quelli in vigore al tempo della commissione del reato, salvo ulteriori modifiche legislative più favorevoli”.
– Tribunal Supremo, sent. n. 101, del 27 febbraio 2012, nel par. 3, punto 2 della parte in diritto: “Le disposizioni disciplinanti la prescrizione, ossia le riforme che segnalano una modifica dei termini o dell’individuazione del giorno di inizio del calcolo, sono norme di carattere sostanziale penale e, pertanto, coperte dal divieto di applicazione retroattiva (art. 9, co. 3, Cost. spagnola), salvo che il loro contenuto sia più favorevole. In tal senso si sono espresse varie sentenze. Così, il Tribunal Supremo, sent. n. 1064, del 30 novembre 2010: “il nuovo termine di prescrizione entrò in vigore nel maggio del 1999 quando già da mesi era cessata la condotta delittuosa [...] senza, quindi, poter riconoscere efficacia retroattiva ad una previsione penale meno favorevole all’imputato”; Tribunal Supremo, sent. n. 1026, del 16 ottobre 2009, tratta di un caso di penalità intermedia più favorevole in riferimento al termine di prescrizione; Tribunal Supremo, sent. n. 719, del 30 giugno 2009, ‘è chiaro che la prescrizione di tre anni è più favorevole di quella prevista nel precedente art. 113’; Tribunal Supremo, sent. n. 149, del 24 febbraio 2009, ‘vi è di più se studiamo la disciplina della prescrizione notiamo che il codice del 1973 è più favorevole (rispetto/se comparato a quello del 1995)’; tutte le citate sentenze utilizzano quale argomentazione principale la seguente: ‘la Costituzione garantisce l’irretroattività delle disposizioni sanzionatorie sfavorevoli o restrittive dei diritti individuali”.
– Tribunal Supremo, sent. n. 289, del 14 maggio 2015, par. 2 della parte in diritto: “Ciononostante, è necessario ribadire ancora una volta (vd. ex plurimis, Tribunal Supremo, sentt. del 30 novembre 2010 e 16 aprile 2013) che la giurisprudenza di questa Corte rispetto a tale questione ritiene che, in ragione dell’interpretazione che qui si fa dell’irretroattività della norma più sfavorevole per il reo (art. 2 c.p. spagnolo) e data la connotazione sostanziale che si attribuisce alla prescrizione penale, non solo la durata del termine, ma anche tutto il regime applicativo relativo a tale istituto, dovranno essere quelli in vigore al tempo della commissione dell’illecito, salvo ulteriore modifica legislativa più favorevole o, in ogni caso, se la maggiore età sia raggiunta quando sia già in vigore la nuova previsione e non, come nel presente caso, un anno e mezzo prima”.
4.2. Il Regio Decreto dello stato d’emergenza non può modificare il regime giuridico della prescrizione dei reati.
Dalla stessa fonte normativa discende un secondo ostacolo che impedirebbe di ritenere che la Quarta Disposizione Aggiuntiva abbia sospeso il termine di prescrizione dei delitti: si tratta di una norma inidonea a tal fine.
Pertanto, anche in virtù delle considerazioni di natura costituzionale esposte poc’anzi, si deve concludere che un Regio Decreto non è uno strumento che permetta di disciplinare i reati, né le pene, né il regime temporale di esercizio dello ius puniendi.
Certamente, non ci troviamo dinanzi ad un Regio Decreto qualsiasi, trattandosi di un atto che, come affermato dal Tribunal Constitucional (sent. n. 83, del 28 aprile 2016), possiede “rango e valore di legge”. Ciononostante, tale Decreto avente forza di legge (come potrebbe esserlo, ad esempio, un decreto legge), non è una norma che possa incidere su aspetti materiali o sostanziali sottoposti alla riserva di legge penale. Dunque, deve sottolinearsi che neppure il Regio Decreto di stato d’emergenza possa considerarsi uno strumento che permette di disciplinare i requisiti materiali o sostanziali dello ius puniendi.
5. Conclusioni.
La conclusione che abbiamo anticipato nella premessa sembra, quindi, ragionevolmente confermata. Il Regio Decreto n. 463, del 14 marzo 2020, attraverso il quale è stato dichiarato lo stato d’emergenza:
– non ha inciso sui termini di prescrizione del reato, in quanto un’interpretazione letterale e sistematica della Seconda e Quarta Disposizione Aggiuntiva impedisce di ritenere che si riferiscano all’istituto della prescrizione del delitto;
e neppure potrebbe farlo, poiché non si tratta di una norma che possa legittimamente disciplinare i requisiti materiali e sostanziali dello ius puniendi; né possono essere ampliati retroattivamente contra reo i termini di prescrizione del reato.