Opinioni  
13 Gennaio 2021


Emergenza Covid-19 e ragionevole durata del processo penale


Manfredi Bontempelli

1. Il contributo della Corte costituzionale al dibattito sui rapporti fra diritto dell’emergenza Covid-19 e diritti fondamentali. – La recente sentenza della Corte costituzionale n. 278, del 23 dicembre 2020, in tema di sospensione del corso della prescrizione durante la crisi sanitaria, fornisce un interessante contributo al dibattito apertosi sui rapporti fra il diritto dell’emergenza Covid-19 e i diritti fondamentali della materia penale. Non già in forza del decisum concernente il quesito specifico devoluto, risolvendo il quale la Consulta ha ritenuto incensurabile l’applicazione ai fatti-reato pregressi della causa sospensiva del termine di prescrizione prevista dall’art. 83 comma 4 d.l. n. 18/2020, conv. in l. n. 27/2020, nei procedimenti in cui opera la sospensione dei termini dal 9 marzo all’11 maggio 2020, secondo il comma 2 del cit. art. 83[1]. La pronuncia era prevedibile, nella parte in cui si allinea al “diritto costituzionale vivente” sulla natura sostanziale della prescrizione[2].

Si spiega pertanto l’enunciazione della Corte per cui l’intera disciplina della prescrizione, ricomprendente l’interruzione e la sospensione del suo corso, è assoggettata al principio di legalità di cui all’art. 25 comma 2° Cost. L’importanza sistematica del principio prescinde dalla conclusione cui è pervenuta la sentenza, escludendo che confligga con l’irretroattività in malam partem il regime emergenziale ove interpretato in modo da sottoporre alla sospensione del termine prescrizionale, anche i fatti commessi prima dell’introduzione della causa sospensiva ex art. 83 comma 2 d.l. n. 18/2020.

La decisione della Corte lascia, tuttavia, in ombra un profilo di natura processuale, sostenendo che la sospensione dei termini per il compimento di qualsiasi atto del procedimento penale (art. 83 comma 2 cit.), dia luogo a una sospensione del processo rilevante, ex art. 159 comma 1° c.p., appunto quale causa sospensiva del corso della prescrizione del reato. La questione, peraltro pregiudiziale alla decisione de qua[3], era meritevole di approfondimento, e non può essere ripresa in questa sede. Rinviando a quanto si è osservato in dottrina sul delicato problema[4], sembra qui utile soffermarsi su un altro aspetto d’interesse della pronuncia dalla medesima angolatura processualistica. La sentenza n. 278/2020 è significativa in considerazione del ruolo assegnato al valore della ragionevole durata del processo, quale componente dello «statuto delle garanzie di difesa dell’imputato»[5].

Emerge in modo nitido, nella trama argomentativa della sentenza, l’idea di un funzionamento del diritto dell’imputato ad essere giudicato in tempi ragionevoli, ricavabile dall’art. 111 comma 2° Cost.[6], quale limite all’allungamento del termine complessivo di prescrizione del reato. Va da sé che il non scontato ragionamento della Corte, tarato sulla causa sospensiva del termine di prescrizione durante la pandemia, rilevi anche ai fini del dibattito più generale radicato sulla riforma dell’istituto della prescrizione ad opera della legge n. 3 del 2019 c.d. “Spazza-corrotti”, intorno alla questione dell’esistenza o meno di un legame fra la prescrizione del reato e la ragionevole durata del processo penale.

Non già in quanto la prescrizione assicuri la ragionevole durata[7]. È, come noto, in discussione il possibile funzionamento della prescrizione del reato quale «strumento sanzionatorio della durata “non ragionevole” del processo»[8], secondo la ricostruzione che si è fatta strada nella dottrina processuale[9], pur fra alcune riserve[10]. Questa tesi trae nuova linfa dall’assunto della Consulta secondo cui la prescrizione, pur essendo istituto di natura sostanziale, «concorre[…], in specie, a realizzare la garanzia della ragionevole durata del processo (art. 111, co. 2°, Cost.)»[11].

Il ragionamento della sentenza costituzionale è peraltro condizionato dalla specifica questione dei rapporti fra il diritto dell’emergenza Covid-19 e i diritti fondamentali. Essa è particolarmente delicata, e in parte nuova, alla luce della natura degli interessi costituzionali coinvolti, e del tipo di situazione emergenziale regolato (diversa da un terremoto o da altra calamità naturale). Come ben mostra la disciplina sindacata nella pronuncia n. 278/2020, ma il discorso sarebbe estensibile all’intero settore della giustizia penale dell’emergenza Covid-19, si tratta di concretizzare, in un inevitabile bilanciamento, diritti fondamentali dell’individuo confliggenti fra loro e diritti individuali in conflitto con l’interesse dello Stato alla persecuzione penale. Non è quindi in gioco, come si vede, il solo conflitto tradizionale fra l’autorità e la libertà, dovendosi attuare libertà tutte collocate al gradino più alto della scala dei valori costituzionali.

Si pensi alla stessa attivazione del processo penale “a distanza”, vale a dire il principale strumento preventivo concepito per fronteggiare il pericolo di contagio sul terreno giudiziario. Il fatto che essa dipenda essenzialmente da una scelta difensiva, quando si tratti di un processo a carico di un imputato libero (v. ora l’art. 23 commi 2, 5 e 8 d.l. n. 137/2020), comporta l’assegnazione al difensore del delicato compito di effettuare il bilanciamento fra le garanzie difensive e i diritti fondamentali contrapposti a partire dal diritto alla salute (o di contribuire al bilanciamento, con il parere tecnico prestato alla parte assistita). Il difensore può impedire che il processo si svolga “da remoto”, il che significa rendere il diritto alla salute recessivo rispetto al diritto di difesa. Si apre, tuttavia, un dilemma per il difensore alla luce del possibile conflitto con gli interessi della persona assistita, il che determina una compressione della libertà morale dell’avvocato a scapito dei diritti dell’imputato (v. anche infra).

 

2. La ragionevole durata del processo penale quale componente dello statuto delle garanzie difensive dell’imputato. – A ben vedere, il suddetto dilemma difensivo e il retrostante conflitto con i diritti fondamentali dell’imputato, non si pongono in relazione all’art. 83 comma 4 d.l. n. 18/2020, nella parte in cui dispone la sospensione del termine di prescrizione, oltre che dei termini di cui agli artt. 303 e 308 c.p.p., con riferimento ai procedimenti penali in cui opera la sospensione dei termini ai sensi del comma 2 dello stesso art. 83. Trattandosi di un’ipotesi di sospensione obbligatoria, è il legislatore a operare in astratto il bilanciamento fra i valori costituzionali coinvolti, e non il difensore o la parte ad effettuarlo in concreto.

È significativo come nella riflessione svolta dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 278/2020, il principio della ragionevole durata del processo penale venga valorizzato, come si è detto, quale componente dello statuto delle garanzie difensive dell’imputato, a fianco della presunzione d’innocenza dello stesso e del principio di legalità di cui all’art. 25 comma 2° Cost., garanzia, questa, che in linea con la giurisprudenza costituzionale consolidata, viene «estes[a] fino a ricomprendere anche la determinazione della durata del tempo di prescrizione dei reati»[12]. In tal modo la Corte costituzionale ha esplicitamente sottolineato la dimensione individuale della garanzia della ragionevole durata, quale diritto fondamentale dell’imputato, con il quale dovrebbero entrare in bilanciamento gli interessi costituzionali in conflitto. 

Infatti, il diritto dell’imputato ad essere giudicato entro un tempo ragionevole non impedisce, di per sé, che, in situazioni eccezionali, il processo subisca un arresto, al fine di soddisfare esigenze parimenti tutelate dalla Costituzione, e che la stasi processuale determini la sospensione del corso della prescrizione, ai sensi dell’art. 159 comma 1° c.p., ma impone di verificare la compatibilità costituzionale della causa di sospensione (del processo e del termine di prescrizione). Come osserva la sentenza n. 278/2020, «sarà sempre possibile il sindacato di legittimità costituzionale della stessa sospensione dei procedimenti e dei processi penali, nonché, più specificamente, della conseguente sospensione del termine di prescrizione», al metro del canone della ragionevole durata (art. 111 comma 2° Cost.), oltre che del principio di ragionevolezza e proporzionalità (art. 3 comma 1° Cost.)[13].

È agevole cogliere in questa lettura un’operatività della garanzia di cui all’art. 111 comma 2° Cost. quale limite all’allungamento del tempo complessivo di prescrizione del reato, e non solo di celebrazione del processo, a conferma dell’esistenza di una doppia sinergia fra i due istituti. Non solo la prescrizione del reato impedisce al processo di essere celebrato entro termini irragionevoli[14], in tal modo assumendo una «funzione servente»[15] rispetto al valore della ragionevole durata, nel senso ed entro i limiti sopra precisati. Ancora prima, la ragionevole durata impedisce al legislatore di prevedere un irragionevole termine complessivo di prescrizione del reato e, pertanto, impone a monte la stessa fissazione di un termine complessivo al corso della prescrizione dell’illecito penale.

Sono pertanto chiare le implicazioni della sentenza n. 278/2020, rispetto al dibattito riguardante la sospensione sine die del corso della prescrizione dopo la sentenza di primo grado, introdotta con la “riforma Bonafede”. Sul punto, appare realistica la previsione della dottrina secondo cui, «se la sospensione dei termini prescrizionali deve “rispettare […] il principio della ragionevole durata del processo (art. 111, secondo comma, Cost.) e quello di ragionevolezza e proporzionalità (art. 3, primo comma, Cost.)”, come potrà il Giudice delle leggi salvare la più irragionevole, sproporzionata e dilatoria sospensione della prescrizione?»[16].

 

3. Cedevolezza della ragionevole durata di fronte al diritto alla salute. – È chiaro, a questo punto, il rilievo dato dalla Corte costituzionale al bene della salute collettiva, ex art. 32 comma 1° Cost., che secondo la sentenza giustifica sul piano della ragionevolezza e della proporzionalità il rinvio e la sospensione dei termini processuali di cui all’art. 83 d.l. n. 18/2020, «per contenere il rischio di contagio da COVID-19 in un eccezionale momento di emergenza sanitaria», mentre «la breve durata della sospensione del decorso della prescrizione è pienamente compatibile con il canone della ragionevole durata del processo»[17]. Nella lettura della Corte, non è esplicitato il bilanciamento della ragionevole durata con il bene costituzionale della salute, ma è ben concepibile, in astratto, che il diritto dell’imputato ad esser giudicato senza che sia decorso troppo tempo dal fatto venga ponderato con la salute concepita come diritto individuale, oltre che come interesse collettivo[18].

Non rilevano invece, a questi fini, l’interesse dello Stato alla persecuzione penale ex art. 112 Cost. e il diritto della persona offesa, quando costituita parte civile, all’accertamento del reato per ottenere il risarcimento del danno per la lesione subita[19]. Questi valori entrano in gioco, secondo la sentenza costituzionale n. 278/2020, nel bilanciamento operato per determinare la durata del tempo di prescrizione dei reati[20], ma non vengono richiamati dalla pronuncia al diverso fine di valutare ragionevolezza e proporzionalità della limitazione imposta ai diritti dell’imputato in ambito emergenziale. Ciò dimostra che, nel ragionamento della Consulta, il secondo polo del bilanciamento è costituito dalla salute, coerentemente con lo schema binario del conflitto fra interessi che la proporzionalità è destinata a regolare, «escludendo dalla competizione interessi ulteriori (in primis, quelli della vittima del reato)»[21].

Resta, peraltro, da accertare la compatibilità con il principio di proporzionalità della compressione del diritto dell’imputato alla ragionevole durata basata sull’esigenza di tutelare la salute individuale e collettiva, profilo non approfondito dalla sentenza costituzionale n. 278/2020. È vero, quindi, che la conformità alla Costituzione del sacrificio imposto alla garanzia ex art. 111 comma 2° Cost. dalla causa sospensiva dei termini e dal rinvio d’ufficio delle udienze previsti dall’art. 83 d.l. n. 18/2020, potrebbe essere sostenuta solo dopo aver dimostrato la necessità di una simile restrizione, al fine di conseguire lo scopo di tutela perseguito dal legislatore, in linea con il criterio caratterizzante il test di proporzionalità costituito dal «minore sacrificio possibile per i diritti delle persone [alla giustizia penale] sottoposte»[22]. Il che implicherebbe farsi carico di problemi di organizzazione della complessiva macchina giudiziaria, già di difficile soluzione in contesti non emergenziali.

Questa impostazione implica sostenere che il diritto dell’imputato alla ragionevole durata possa cedere, qualora sia necessario tutelare il diritto alla salute, quantomeno in situazioni estreme in cui difficilmente il rischio di contagio dal virus potrebbe essere contenuto nelle aule giudiziarie, con misure meno invasive rispetto al rinvio generalizzato delle udienze e alla sospensione dei termini processuali, cui si è ricorso nella fase acuta della crisi sanitaria della scorsa primavera. A dover arretrare, in tali scenari drammatici, sarebbe pure il principio di continuità della giurisdizione penale cui si è fatto riferimento in letteratura, nonostante si tratti di un valore fondante lo stesso Stato democratico[23].

Tuttavia, questo bilanciamento avrebbe il prioritario fine di evitare un sacrificio più profondo per i diritti dell’imputato. In particolare, l’arresto generalizzato dell’attività giudiziaria eviterebbe la celebrazione del processo “a distanza” e, quindi, scongiurerebbe la stessa lesione dell’oralità e, conseguentemente, del contraddittorio e dell’immediatezza, dovuta alla messa in scena tecnologica del rito penale “da remoto”[24]. Sarebbe l’impossibilità di tutelare il diritto alla salute, mettendo in atto le necessarie cautele sanitarie in situazioni limite come quelle sopra richiamate, a giustificare una compressione dei diritti dell’imputato, forse accettabile – anche se non indolore – in quanto circoscritta alla garanzia della celerità processuale, essa stessa strumentale rispetto agli altri valori del giusto processo[25], di fronte al rischio di attacchi ben peggiori alle garanzie difensive. Insomma, un “lockdown della giurisdizione penale[26] che si giustificherebbe in ultima analisi per preservare i valori tipici del suo esercizio, essi stessi irrinunciabili per il processo penale democratico disegnato dalla carta costituzionale[27].

Si noti che l’eventuale opzione legislativa di sospendere i termini per il compimento degli atti processuali, con il rinvio d’ufficio delle udienze penali, che non fosse accompagnata dalla sospensione del corso della prescrizione, sacrificherebbe il diritto al giudizio d’innocenza dell’imputato[28]. La scelta sarebbe peraltro in linea con la disciplina generale dell’art. 129 c.p.p. e riproporrebbe la questione di come risolvere il rapporto tra le esigenze di economia processuale e il favor innocentiae nel contesto pandemico, al di là della soluzione delineata dal codice di rito con il comma 2 dell’art. 129, notoriamente controversa[29].

 

4. Diritto alla salute e libertà personale dell’imputato. – Diversa è la questione del bilanciamento della salute con i diritti fondamentali dell’imputato detenuto[30]. Si è già richiamata la causa sospensiva dei termini di durata delle misure cautelari (di cui agli artt. 303 e 308 c.p.p.), oltre che del corso della prescrizione del reato, nei procedimenti sottoposti al regime sospensivo dell’art. 83 comma 2 d.l. n. 18/2020 (v. il comma 4 dell’art.). Tuttavia, nei procedimenti dove sono state applicate misure cautelari, la legge ha attribuito all’imputato e al suo difensore il potere di chiedere espressamente che si proceda, con l’effetto d’impedire la sospensione del termine per il compimento di qualsiasi atto processuale, e di far decorrere i termini custodiali, oltre che prescrizionali (art. 83 comma 3, lett. b), n. 2, d.l. n. 18/2020).

Il che fa riemergere un dilemma solo in parte accostabile a quello già richiamato in ordine all’instaurazione del processo “a distanza” (v. supra). Infatti, la scelta difensiva di non optare per la richiesta di procedere potrebbe risultare efficiente nell’ottica di salvaguardare la salute collettiva, esposta a pericolo negli spostamenti di più persone da e verso gli istituti penitenziari, ma non apporterebbe alcun vantaggio significativo all’imputato, in termini di tutela del suo diritto alla salute. Anzi lo comprimerebbe[31], risultando «drammatica e concreta» la «probabilità che i detenuti siano esposti al pericolo di contagio da Covid-19 all’interno di strutture carcerarie»[32]. Chiara la differenza con la scelta di non opporsi al processo “da remoto” ex art. 23 d.l. n. 137/2020, effettuata in chiave difensiva della salute anche individuale.

Il dilemma sarebbe d’altronde insolubile per il difensore, tenuto conto del pregiudizio apportato al suo diritto alla salute dall’opzione di chiedere di procedere, al fine di tutelare la libertà personale e la salute dell’imputato, oltre che la ragionevole durata del processo. È chiaro, pertanto, come il meccanismo normativo entri in tensione con la libertà morale dell’avvocato[33], senza potersi giustificare con il bilanciamento operato dalla Corte costituzionale per salvare la disciplina della sospensione del corso della prescrizione. Non è riproponibile per la libertà personale l’ipotesi di una cedevolezza rispetto al diritto alla salute, che appare invece percorribile per la ragionevole durata del processo. Lo stesso ruolo servente della ragionevole durata, rispetto alla libertà personale, preclude d’immaginare nella vicenda dell’imputato detenuto, il sacrificio di una garanzia difensiva, per conseguire la tutela di un superiore diritto individuale.

 

 

[2] Corte cost., ord. n. 24/2017, sent. n. 115/2018, relative al “caso Taricco”.

[3] O. Mazza, La Corte, la prescrizione e la fallacia del risultato utile, cit., p. 2.

[4] V., in particolare, O. Mazza, La legalità estinta (per prescrizione) e lo squilibrio dei valori costituzionali, in Arch. pen., 2020, n. 3 (versione Web).

[5] V. il par. 10 della motivazione della sentenza.

[6] Ricava l’esistenza di questo diritto fondamentale dell’imputato dalla garanzia della ragionevole durata del processo ex art. 111 comma 2° Cost., O. Dominioni, Interesse alla persecuzione penale e irrilevanza sociale del fatto nel prisma dell’efficienza giudiziaria, in Studi in onore di Mario Pisani, vol. I, Diritto processuale penale, a cura di P. Corso e F. Peroni, Piacenza, 2010, p. 331.

[7] Nel senso che «la prescrizione non è uno strumento idoneo ad assicurare (come vorrebbe il principio iscritto nell’art. 111 Cost.) la ragionevole durata del processo penale», v. D. Pulitanò, Il nodo della prescrizione, in Dir. pen. cont. – Riv. trim., 2015, n. 1, p. 25 (corsivo nel testo). Fra i processualisti v., ad es., G. Giostra, Il problema della prescrizione penale: aspetti processuali, in Giur. it., 2005, p. 2221; M. Bargis, La prescrizione del reato e i “tempi” della giustizia penale, in Riv. it. dir. proc. pen., 2005, p. 1407.

[8] Per l’analisi di questo possibile funzionamento v., già, V. Grevi, Prescrizione del reato ed effettività del processo tra sistema delle impugnazioni e prospettive di riforma, in Aa.Vv., Sistema sanzionatorio: effettività e certezza della pena, Atti del convegno di studio «Enrico de Nicola» svoltosi a Casarano-Gallipoli, 27-29 ottobre 2000, Milano, 2002, pp. 201-202.

[9] A. Camon, La torsione d’un sistema. Riflessioni intorno alla sentenza Taricco, in Arch. nuova proc. pen., 2016, p. 2; O. Mazza, La riforma dei due orologi: la prescrizione fra miti populisti e realtà costituzionale, in questa Rivista, 21 gennaio 2020. Concepisce la prescrizione del reato come «un limite all’indefinito protrarsi del processo», P. Ferrua, La prescrizione del reato e l’insostenibile riforma “Bonafede”, in Giur. it., 2020, p. 978.

[10] G. Giostra, Un giusto equilibrio dei tempi, sfida per la nuova prescrizione, in questa Rivista, 13 gennaio 2020.

[11] Par. 10 della motivazione della sentenza n. 278/2020, in un passo valorizzato anche da O. Mazza, La Corte, la prescrizione e la fallacia del risultato utile, cit., p. 8.

[12] V. il par. 10 della motivazione. Cfr., supra, nt. 1.

[13] V. il par. 14 della motivazione.

[14] Operando come sanzione, la prescrizione «impedisce che l’irragionevole durata si protragga oltre il limite tollerato dal legislatore». P. Corso, Verso una disciplina processuale della prescrizione?, in Azione civile e prescrizione processuale nella bozza di riforma della Commissione Riccio, a cura di M. Menna e A. Pagliano, Torino, 2009, p. 82.

[15] M. Daniele, La triangolazione delle garanzie processuali fra diritto dell’Unione europea, CEDU e sistemi nazionali, in Dir. pen. cont., 6 aprile 2016, p. 18.

[16] O. Mazza, La Corte, la prescrizione e la fallacia del risultato utile, cit., p. 20, con riferimento a un passo illuminante della sentenza n. 278/2020.

[17] V. il par. 14 della motivazione.

[18] V. la diversa ricostruzione di O. Mazza, La Corte, la prescrizione e la fallacia del risultato utile, cit., pp. 14 ss.

[19] Attribuisce, invece, rilevanza all’interesse alla «efficacia della funzione giurisdizionale in tempi di pandemia», oltre che alla tutela delle vittime nel cui interesse lo Stato amministrerebbe la giustizia, G.L. Gatta, Il corso della giustizia e il corso della prescrizione del reato durante l’emergenza COVID-19, in Sist. pen., 2 novembre 2020.

[20] V. il par. 7 della motivazione.

[21] D. Negri, Compressione dei diritti di libertà e principio di proporzionalità davanti alle sfide del processo penale contemporaneo, in Riv. it. dir. proc. pen., 2020, p. 8.

[22] D. Negri, op. loc. cit.

[23] Cfr. E. Amodio e E.M. Catalano, La resa della giustizia penale di fronte alla bufera del contagio, in questa Rivista, n. 5/2020, pp. 267 ss.

[24] Si v. peraltro il quadro problematico tracciato da S. Lorusso, Processo penale e bit oltre l’emergenza, in Proc. pen. giust., 2020, n. 5, pp. 1000 ss.

[25] O. Mazza, La riforma dei due orologi, cit., che ravvisa una strumentalità della garanzia della ragionevole durata, «sia per assicurare l’effettività di altri cardini del giusto processo, dal diritto di difesa al contraddittorio fino alla presunzione d’innocenza che non potrebbe reggere in rapporto alla figura degli eterni giudicabili […] sia per rendere concretamente attuabile la finalità rieducativa della pena […]».

[26] V. in tal senso, muovendo dal carattere relativo della ragionevole durata, G.L. Gatta, Il corso della giustizia e il corso della prescrizione del reato durante l’emergenza COVID-19, sia pure in un diverso quadro argomentativo.

[27] In senso diverso, E. Amodio e E.M. Catalano, op. cit., p. 268, sostengono che il rito giurisdizionale non sarebbe arrestabile neppure davanti alla pandemia, in quanto, «volendo rendere operanti, come è doveroso, le necessarie cautele di sicurezza sanitaria nel processo occorre rispettare i limiti di proporzionalità nel dare spazio alla tutela della salute senza intaccare l’indefettibilità dei valori tipici della giurisdizione».

[28] V., in senso diverso, O. Mazza, La legalità estinta (per prescrizione) e lo squilibrio dei valori costituzionali, cit., p. 10.

[29] V., ad es., E. Marzaduri, Sub art. 129, in Commento al nuovo codice di procedura penale, coord. da M. Chiavario, vol. II, Torino, 1990, p. 123.

[30] Si v. in materia, da ultimo, A. De Caro, Percorsi legislativi dell’emergenza sanitaria e tutela dei diritti dell’imputato: la libertà personale al bivio tra disinteresse e gratuite compressioni, in Proc. pen. giust., 2020, n. 6, pp. 1296 ss.

[32] O. Mazza, Sospensioni di primavera: prescrizione e custodia cautelare al tempo della pandemia, in Arch. pen., 2020, n. 1 (versione Web), p. 8.

[33] Per un problema di libertà morale riguardante anche l’imputato, A. Scalfati, La custodia cautelare durante l’emergenza sanitaria: leggi confuse e illiberali, in Arch. pen., 2020, n. 2 (versione Web), p. 6.