Opinioni  
07 Ottobre 2020


Un limite o un sostegno per le Procure della Repubblica?


Francesco Palazzo

Due parole a proposito degli “Orientamenti per gli Uffici di Procura” forniti dalla Procura Generale presso la Cassazione


Gli "Orientamenti per gli Uffici di Procura" sono pubblicati sul sito della Procura generale della Cassazione, accessibile tramite questo link.

 

L’illusione che la legge penale contenga già in nuce la decisione giudiziaria è tramontata da un pezzo e il vagheggiamento di quell’ideale suona per lo più come argomento retorico per contrastare certe derive del sistema verso uno sbilanciamento a favore del formante giurisprudenziale. La consapevolezza dell’odierna dura realtà, però, non deve far tacere la voce di chi pretende dal legislatore il recupero di un’ars legiferandi che gioverebbe prima di tutto alla sua dignità e alla centralità democratica del suo potere; e dal giudice un maggiore esercizio del senso del limite. Ma soprattutto quella consapevolezza deve essere la molla per cercare di recuperare altrove la legalità perduta.

Ormai, sotto la spinta decisiva dell’Europa di Strasburgo, il principio di prevedibilità della decisione giudiziaria è diventato il contenuto privilegiato di una “nuova” legalità, che pone il cittadino piuttosto che il legislatore parlamentare al centro della garanzia. Di conseguenza, la parola d’ordine è diventata il rafforzamento della nomofilachia esercitata dalla Corte di cassazione: in questa direzione è andata, come si sa, la recente riforma dell’art. 618 c.p.p., con la quale si è voluto conferire uno statuto privilegiato e rafforzato ai principi di diritto espressi dalle Sezioni Unite dalla Corte di cassazione[1]: lo scostamento dai “precedenti” affermati dalle Sezioni Unite, infatti, non è più possibile da parte della sezione semplice. Se quest’ultima non intende adeguarsi a quel dictum, deve rimettere la questione al Collegio riunito. Il meccanismo ha l’evidente scopo di rafforzare la stabilità e l’uniformità delle decisioni giudiziarie per favorire la loro prevedibilità e, in ultima analisi, la libertà di autodeterminazione del cittadino.

Su questo stato di cose è intervenuta qualche mese fa, in piena pandemia, una innovativa iniziativa del Procuratore Generale presso la Cassazione. Sfruttando coraggiosamente la labile base normativa dell’art. 6 d.lgs. 106/2006[2], il Procuratore Generale, nella persona di Giovanni Salvi, ha redatto una serie di «documenti di indirizzo che, senza avere carattere vincolante, danno indicazioni specifiche» per la trattazione del merito dei procedimenti penali, ponendosi la Procura Generale quale «garante del bilanciamento» tra l’autonomia dei singoli uffici nella trattazione dei procedimenti, l’uniformità complessiva delle prassi sulla gestione di detti procedimenti e la circolarità delle informazioni.

L’innovazione riveste indubbiamente un significato decisivo per la più completa attuazione del principio garantista della prevedibilità delle decisioni giudiziarie. Siamo certamente abituati a concepire quella garanzia con riferimento al possibile esito della condanna. Ma, realisticamente, non c’è dubbio che la condanna è solo l’ultimo, definitivo, anello di una catena in cui si possono consumare numerosi attentati alle garanzie del cittadino. Non solo perché, com’è ovvio, la decisione finale del giudice non può non essere condizionata da come il pubblico ministero imposta la contestazione. Ma soprattutto perché in Italia esiste, almeno per certi processi, un’altra condanna che colpisce il cittadino con non minore energia: ed è quella emessa dai mass media sulla base dell’esercizio dell’azione penale o ancor prima della semplice formulazione dell’ipotesi investigativa. E una difformità di trattamento in queste fasi prodromiche non è meno foriera di pregiudizi anche assai gravi per i cittadini esposti all’imprevedibilità, non solo e non tanto della condanna, ma anche e forse soprattutto delle disparate e talvolta disinvolte iniziative dei pubblici ministeri. E, una volta prodottosi il danno nelle fasi iniziali del procedimento, il rimedio assolutorio del giudice sana ben poco. Ad essere estremisti, si potrebbe addirittura sostenere che l’esigenza di uniformità è realisticamente sentita con addirittura maggiore intensità rispetto alla formulazione della contestazione che rispetto alla decisione finale.

Insomma, dietro le esigenze di uniformità di cui si fa carico la recente iniziativa della Procura Generale presso la Cassazione, c’è al fondo un principio costituzionale e convenzionale in piena espansione qual è quello della prevedibilità delle conseguenze lato sensu penali del proprio agire. E se così è, il fondamento costituzionale che dà corpo all’art. 6 d.lgs. 106/2006, come interpretato dalla Procura Generale, è in grado altresì di attenuare gli eventuali dubbi e le possibili resistenze coltivate in nome dell’autonomia degli uffici del pubblico ministero. A ben vedere, infatti, anche l’autonomia è un valore strumentale alla garanzia penale del cittadino e, pertanto, ne è ben possibile un bilanciamento (come dice il documento del Procuratore Generale) con quell’altro valore strumentale della medesima garanzia costituito dall’uniformità di gestione dei procedimenti penali. Tanto più che l’uniformità è perseguita persuasivamente, senza carattere di vincolatività, mediante la circolarità delle informazioni. Del resto, anche l’obbligo previsto dall’art. 618 c.p.p. di non discostarsi dal precedente delle Sezioni Unite e di rimettere loro la questione, non ha stretto carattere vincolante non essendo in alcun modo sanzionato. E anzi, volendo essere rigorosi, è proprio la mancanza di vincolatività di questi nuovi strumenti di uniformità delle decisioni a suscitare qualche dubbio sulla loro efficacia: su questa strada occorrerà probabilmente lavorare ancora, con cautela e serenità. Ma la lacuna, la mancata chiusura del cerchio per così dire, non può però costituire motivo sufficiente per abbandonare la strada intrapresa, se è vero come vero che qui ci muove in un campo dove gli attori – i magistrati – non sono portatori di interessi personali o particolari ed in cui le decisioni interpretative sono sempre il risultato di una formazione progressiva, collettiva, dialettica e culturale.

Per rendersi concretamente conto di come l’iniziativa della Procura Generale è venuta realizzandosi in questa prima fase d’avviamento, il lettore potrebbe utilmente consultare, ad esempio, la sintetica ma incisiva «informativa in tema di indagini sulla responsabilità sanitaria nella emergenza da Covid-19». È noto che l’emergenza sanitaria, accanto a sollecitazioni diffuse per l’accertamento di eventuali responsabilità, ha suscitato un forte disorientamento interpretativo dovuto essenzialmente alla scarsa conoscenza dei fenomeni su cui sanitari, dirigenti e decisori amministrativi e politici erano chiamati a provvedere per la tutela della salute. Ebbene l’“informativa” della Procura Generale molto opportunamente effettua preliminarmente un’ampia ricognizione informativa sulla dimensione medico-sanitaria del fenomeno pandemico. E poi, su quella base e ancor più opportunamente, richiama l’attenzione delle Procure sulla duplice necessità che l’eventuale imputazione colposa (per lesioni, omicidio, epidemia) si fondi sulla accurata individuazione ex ante della specifica regola cautelare violata e sulla valutazione contestualizzata del comportamento, che va cioè parametrato alla situazione temporale e territoriale incidente in modo decisivo sulla esigibilità allora del comportamento alternativo. Si tratta di principi ben noti alla teoria della colpa, ma certamente il loro richiamo in sede così autorevole e con destinazione così diretta, seppure mediata ovviamente dai Procuratori Generali presso le Corti d’appello, ai loro destinatari, può recare un contributo per superare quel disorientamento più che comprensibile dinanzi ad una realtà nuova ed alla forte emotività diffusa nella collettività.

Forse qualche “purista” del diritto può rimanere perplesso dinanzi ad un’iniziativa così innovativa che viene a lambire gli equilibri del sistema, soprattutto se si considera che la chiusura naturale del cerchio dovrebbe essere quella di prevedere una qualche “conseguenza” per l’inosservanza delle indicazioni di uniformità. Ma occorre anche guardarsi dalla tentazione di rinunciare al buono per perseguire l’ottimo.

 

 

[1] Dispone il nuovo comma 1-bis dell’art. 618 c.p.p.: «Se una sezione della corte ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dalle sezioni unite, rimette a queste ultime, con ordinanza, la decisione del ricorso».

[2] Art. 6 (Attività di vigilanza del procuratore generale presso la corte di appello): 1. Il procuratore generale presso la corte di appello, al fine di verificare il corretto ed uniforme esercizio dell'azione penale ed il rispetto delle norme sul giusto processo, nonché il puntuale esercizio da parte dei procuratori della Repubblica dei poteri di direzione, controllo e organizzazione degli uffici ai quali sono preposti, acquisisce dati e notizie dalle procure della Repubblica del distretto ed invia al procuratore generale presso la Corte di cassazione una relazione almeno annuale.