Recensione  
18 Febbraio 2021


M.C. Ubiali, Attività politica e corruzione. Sull’opportunità di uno statuto penale differenziato, Giuffrè Francis Lefebvre, Milano, 2020


Vincenzo Mongillo

Il denso volume di Maria Chiara Ubiali, Attività politica e corruzione: sull’opportunità di uno statuto penale differenziato, Giuffré, 2020, apre un interessante spaccato su un nucleo problematico della disciplina penale della corruzione, finora poco esplorato nell’investigazione scientifica. Ci riferiamo alle condotte lato sensu corruttive realizzate nel multiforme e non di rado sfuggente contesto dell’attività politica. Una costellazione di casi di sicuro rilievo politico-costituzionale e penalistico, anche sul piano prasseologico, come l’esperienza giudiziale di questi anni ci ha più volte rammentato.

Il tema indagato tocca dunque un fianco (meglio, un “nervo”) scoperto del problema corruzione, problema da almeno venticinque anni al centro del dibattito pubblico, dell’agenda legislativa e delle riflessioni della dottrina penalistica.

Il volume s’interroga dunque, con correttezza di metodo e capacità comparatistica, sull’adeguatezza della disciplina penale di contrasto alla corruzione rispetto alla fenomenologia selezionata, e specificamente sull’opportunità, de iure condito e de iure condendo, di riservare un trattamento differenziato ai soggetti che, nell’indistinta categoria dei pubblici ufficiali, ricoprono un incarico politico/elettivo. Il focus dell’analisi ricade, più precisamente, sulle figure soggettive che rivestono una funzione pubblica caratterizzata «vuoi dalla particolare ampiezza dei poteri correlata all’investitura popolare (parlamentari, consiglieri regionali e comunali, presidenti di regione, sindaci), vuoi da un rapporto fiduciario con soggetti eletti (ministri ed assessori)» (p. 2).

Da questa angolazione, le ragioni che interpellano l’attenzione dello studioso di diritto penale risiedono, in primo luogo, nella rinnovata consapevolezza della natura e delle peculiarità dell’attività politica, costellata da garanzie e libertà costituzionali che esigono, tanto dall’interprete quanto dal legislatore, accortezza e prudentia nell’impiego degli arnesi penalistici.

Non solo: la recente abolizione del finanziamento pubblico diretto ai partiti ha rappresentato in Italia un cambio di paradigma epocale, che ha sollevato il problema di una nuova regolamentazione, anche penalistica, dei rapporti tra i privati e soggetti che svolgono attività di tipo politico, per i quali la ricerca del consenso e del sostegno del corpo elettorale è – tanto più in un’epoca dominata da una comunicazione incessante e a tratti ossessiva – un fisiologico affare giornaliero. Qui s’inserisce pure il tema, ricco di venature problematiche anche per le possibili ricadute penalistiche, dell’uso improprio delle fondazioni, create a sostegno delle iniziative di uomini politici, per dissimulare, dietro il paravento di una legalità formale, la sostanza di dinamiche relazionali di indole corruttiva.

Da ultimo, l’interesse per uno studio sui rapporti tra libertà dell’attività politica e disciplina di contrasto ai fenomeni corruttivi trova, come si accennava, riscontro nella prassi. Molti e ricorrenti casi, emersi dapprima sulle pagine dei quotidiani e poi nelle aule giudiziarie, hanno coinvolto soggetti che ricoprono un incarico politico/elettivo e si collocano nell’orizzonte dei profili problematici appena evocati. Basti ricordare la recente sentenza della Cassazione (Sez. VI, 11 settembre 2018, n. 40347) che – in un caso divenuto celebre anche per la notorietà pubblica dell’imputato (l’ex Presidente del Consiglio Silvio Berlusconi) – ha affermato la non configurabilità del delitto di corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio (art. 319 c.p.) nei confronti del parlamentare, la cui sfera di libertà è molto diversa da quella di chi svolge attività amministrativa in senso stretto, essendo libero di «esprimere nel modo che preferisce l’interesse della Nazione, quand’anche si risolva ad assecondare liberamente intendimenti altrui».

L’analisi comparatistica sviluppata nell’intera prima parte del volume si rivela, a questo riguardo, utile anche in prospettiva di riforma, a fronte di problemi di fondo che attraversano tutte le moderne democrazie occidentali. Ragioni analoghe a quelle segnalate, infatti, hanno da tempo ispirato negli Stati Uniti d’America orientamenti giurisprudenziali restrittivi, che tengono opportunamente in cale le peculiarità dell’attività politica; come pure sono – da alcuni anni – alla base, in Germania, di una disciplina penale differenziata per la corruzione degli eletti in assemblee rappresentative.

La ratio della selezione dell’ordinamento statunitense quale parametro di raffronto trova giustificazione nella scelta ordinamentale compiuta dal nostro legislatore, nel 2013, di dotarsi di un sistema di finanziamento privato della politica, ripudiando il tradizionale finanziamento pubblico diretto. Come evidenzia l’Autrice, tale scelta ridisegna funditus il rapporto tra politica ed economia, tra decisori pubblici e finanziatori che veicolano interessi privati. In questo mutato contesto, lo studioso del diritto penale è chiamato a un’analisi critica delle scelte di politica criminale e delle strategie di politica giudiziaria messe in campo per calibrare in modo ragionevole i rapporti, sempre più prossimi, tra privati e decisori pubblici; scelte che sono state, tuttavia, approntate in uno scenario precedente, completamente diverso.

Da qui origina l’interesse per uno studio della realtà degli Stati Uniti (cap. I), che da sempre si distingue per un sistema di finanziamento della politica esclusivamente privatistico e dove l’attività di lobbying, minuziosamente regolata, ha un ruolo centrale nel plasmare gli obiettivi dell’attività legislativa e di governo. Qui – tra i diversi aspetti meritevoli di approfondimento – si segnala la presenza di un differente standard di giudizio adottato dalla giurisprudenza in materia di public corruption, con riferimento ai soggetti che ricoprono incarichi elettivi. La casistica, in quest’ambito, mette in luce, infatti, come le attività riferibili a pubblici ufficiali eletti godano negli Stati Uniti, seppur solo in sede giurisprudenziale, di un regime penale differenziato, in ragione dell’indubbia specificità della loro funzione che le corti, in sede applicativa, dimostrano di considerare in modo appropriato.

L’ordinamento tedesco (cap. II) è di non minore interesse, attese le peculiari scelte compiute sul piano delle tecniche di incriminazione. Il codice penale tedesco, a differenza di quello italiano, non adotta infatti una concezione monocorde di pubblica amministrazione (meglio, di pubblica funzione), ma differenzia dall’insieme dei pubblici ufficiali (Amtsträger) i c.d. Mandatsträger, ovvero gli agenti pubblici che, essendo stati eletti in una assemblea rappresentativa, ricoprono un incarico per mandato. A questi ultimi il codice penale tedesco riserva, dal 1994, un’autonoma figura di corruzione. Si tratta del § 108e StGB (Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträgern), caratterizzato da elementi distintivi e da un campo di applicazione più circoscritto rispetto a quello delle omologhe fattispecie destinate ai pubblici ufficiali. Tale precipua scelta di politica criminale del legislatore tedesco – si evidenzia nel volume – affonda le sue radici in una profonda discussione dommatica che in Germania conduce ad escludere un’equiparazione dell’“eletto” al “funzionario pubblico” in senso proprio, e che sembra fornire argomenti non trascurabili alla tesi di fondo sviluppata nel volume: l’opportunità di uno statuto penale differenziato dell’attività politica in materia di corruzione.

Nella seconda parte del lavoro, l’Autrice si cala invece nello studio dell’ordinamento italiano. Dapprima, viene messa in evidenza la problematica vischiosità della nozione unitaria di pubblico ufficiale nel nostro sistema penale, che si rispecchia nella formulazione omnicomprensiva dell’art. 357 c.p. Dopodiché, il volume approfondisce la triade corruzione “funzionale” (art. 318 c.p.), corruzione “propria” (art. 319 c.p.) e traffico di influenze illecite (art. 346-bis c.p.) nella prospettiva peculiare dell’attività politica, rimarcando, sulla base di un’ampia casistica giurisprudenziale, le non poche problematiche applicative emerse nell’arena giudiziale.

In primis, la corruzione per l’esercizio della funzione ex art. 318 c.p., nella formulazione estensiva adottata nel 2012 con la legge n. 190/2012, espone il sistema a un rischio di panpenalizzazione, nella misura in cui la norma incriminatrice può applicarsi a quei pubblici agenti che necessitano di procurarsi risorse finanziarie per poter concorrere a un incarico elettivo. La ridotta capacità selettiva e tipizzante di questa fattispecie incriminatrice sembra in grado di attrarre nell’area di rischio penale anche le diverse forme di finanziamento privato della politica. La casistica scandagliata con riferimento all’art. 318 c.p. rivela infatti come, in ambito politico, la forza probatoria degli elementi indizianti, valorizzabili per l’accertamento della presenza di un accordo illecito, sia ancora più labile rispetto ad altri contesti, sicché ricostruzioni alternative discolpanti paiono meno capaci, nella specie, di insinuare dubbi ragionevoli rispetto alle prospettazioni accusatorie.

Una seconda indicazione riveniente dallo studio del case law riguarda le asperità applicative della corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio (art. 319 c.p.) nei confronti dei pubblici agenti che ricoprono una carica politico/elettiva. La tesi che ricusa tale possibilità ha di recente ricevuto il sigillo dalla Cassazione – nella citata sentenza Berlusconi-De Gregorio – con riferimento alla sola figura del parlamentare. L’Autrice propone, al riguardo, di estenderne la ratio decidendi a tutti i soggetti pubblici che siano titolari di un incarico politico/elettivo.

Per i parlamentari e i consiglieri regionali gli ostacoli alla sussunzione nelle fattispecie penali sotto la nostra lente origina dalla peculiarità della funzione legislativa e dalle prerogative garantite ai titolari dalla Costituzione.

Diverso è invece il discorso se rapportato a soggetti che svolgono una funzione di indirizzo politico, ovvero quegli agenti pubblici ai quali – per il fatto di essere posti al vertice dell’ente d’appartenenza, in virtù di un’investitura politico/elettiva – viene riservato il potere di fissare gli obiettivi dell’ente stesso e definire i programmi attuativi. Qui la difficoltà di annettere le condotte in esame allo spazio applicativo della corruzione ex art. 319 c.p. viene argomentata, nel libro in commento, seguendo due direttrici essenzialmente. La prima involge lo studio dell’evoluzione normativa del delitto di abuso d’ufficio (art. 323 c.p.), oggetto di una recente e controversa riforma (d.l. n. 76/2020, conv. con modif. in l. n. 120/2020). La seconda si sostanzia nella ricostruzione dei problemi probatori e di certezza giuridica che emergono dall’analisi della casistica, laddove si pone il dilemma di come dimostrare la “contrarietà ai doveri d’ufficio” degli atti o delle azioni dei soggetti indicati.

Completa il giro d’orizzonte analitico dedicato all’ordinamento italiano, la disamina della fattispecie di traffico di influenze illecite (art. 346 bis c.p.). Si tratta, in effetti, di un’altra figura chiave in un’indagine sulla corruzione che ambisca ad approfondire la natura dei rapporti tra i decisori pubblici e la sfera privata, il loro modo di atteggiarsi e il perimetro del “consentito” nella reciproca interazione. Rischiarare gli opachi contorni del traffico di influenze diventa, difatti, dirimente in un sistema oggi segnato dall’esclusività del finanziamento privato della politica e – soprattutto in seguito alla crisi dei partiti tradizionali – dalla necessità di una virtuosa interazione tra i decisori pubblici e gli interessi patrocinati da lobbies o gruppi di pressione, anche nell’ottica di una piena democrazia pluralistica. In uno scenario del genere, l’Autrice sostiene – dando mostra di sensibilità politico-criminale – che lo strumento penalistico debba essere maneggiato con particolare cautela. Entro questa cornice ideale, il volume non manca di confrontarsi con il tema, rimasto inevaso anche con l’ultima novella (l. n. 3/2019 – c.d. ‘spazza-corrotti’), di una riscrittura della fattispecie di traffico di influenze in grado di garantire all’attività di pressione degli interessi privati uno spazio d’azione adeguato.

All’esito di questa attenta diagnosi, Maria Chiara Ubiali propone, già de iure condito,  un’interpretazione restrittiva del concetto di corruzione (e delle fattispecie in cui si dipana la disciplina penale in materia) in un settore nevralgico quale quello dell’agire politico, nell’ottica di un ragionevole bilanciamento tra la necessità di reprimere condotte offensive di beni penalmente tutelati e le libertà costituzionali riconosciute ai titolari di cariche politiche elettive o comunque contrassegnate dal legame fiduciario con soggetti eletti. Tale schema interpretativo rappresenta, come si è detto, l’approdo di uno studio consapevole degli ordinamenti stranieri investigati, da cui traspare la scelta politico-criminale (o politico-giudiziaria) di astenersi dal punire nei casi in cui proprio l’insanabile attrito tra interessi contrapposti suggerisce di pigiare sul freno della macchina punitiva.

A conclusione del percorso d’indagine, nel volume vengono prospettate – con apprezzabile chiarezza espositiva – alcune soluzioni de iure condendo, sempre lungo il crinale che separa la corruzione di titolari di funzioni pubbliche “comuni” e quella riguardante i soggetti che ricoprono un incarico politico/elettivo. Condivisibile, nell’insieme, è il tentativo di trovare un punto di equilibrio tra esigenze repressive e prerogative garantite dalla Costituzione a chi esercita l’attività politica, evitando un indesiderabile chilling effect, di inibizione o “congelamento” non solo di queste guarentigie ma anche dei diritti e facoltà di chi entra in contatto con la sfera istituzionale.

Tra le principali proposte di riforma, si staglia l’idea di forgiare, sulle orme del legislatore tedesco, un’autonoma fattispecie di “corruzione in ambito politico”. I punti cardinali di questa sorta di enclave politica nell’attuale microcosmo dei reati corruttivi dovrebbero essere la diversa sfera d’incidenza soggettiva, il nesso tra dazione/promessa del vantaggio e un concreto atto dell’ufficio, l’esclusione del vantaggio di natura politica dalla sfera di rilevanza penale delle condotte corruttive (p. 374 ss.).

Anche sul versante del trattamento sanzionatorio, si ribadisce, infine, la necessità di concedere al legislatore scelte di politica criminale ad hoc, segnatamente verificando l’opportunità di riservare ai “politici” una maggiore selettività punitiva, ma anche una risposta più severa nei casi – contrassegnati da peculiare disvalore offensivo – in cui alle tradizionali aggressioni all’imparzialità e al buon andamento della p.a. si somma il vulnus arrecato al rapporto fiduciario con l’elettorato.