Cass., Sez. 6, sent. 6 maggio 2021 (dep. 10 maggio 2021), n. 18124, Pres. Bricchetti, est. De Amicis

• Cass. 18124/21

È manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18-bis, co. 2, l. 22 aprile 2005, n. 69, come modificato dall’art. 15 d.lgs. 2 febbraio 2021, n. 10, in relazione agli artt. 3 e 27, co. 3, Cost., nella parte in cui esclude dal beneficio del rifiuto facoltativo della consegna i cittadini di altro Stato membro dell’Unione Europea che non abbiano maturato una permanenza sul territorio italiano di almeno cinque anni, in quanto tale scelta non appare irrazionale, né lesiva del principio di eguaglianza, né contraria alle finalità di reinserimento sociale del condannato, come osservato dalla Corte di giustizia della Unione europea nella sentenza 6 ottobre 2009, Wolzenburg, C 123/08.

1. Con la decisione in rassegna, resa nell’ambito di una procedura concernente un mandato d’arresto europeo cd. esecutivo emesso dalla Romania nei confronti di un cittadino rumeno residente in Italia, la Corte di cassazione affronta tre problematiche – due delle quali prospettate sub specie di questioni di legittimità costituzionale – che scaturiscono dalle modifiche apportate dal decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 10, alla legge 22 aprile 2005, n. 69[1].

La prima riguarda la disciplina transitoria e, in particolare, l’art. 28 del decreto secondo cui le nuove norme (talora meno favorevoli, come subito si dirà) non si applicano unicamente ai procedimenti nei quali, alla data dell’entrata in vigore (20 febbraio 2021), la corte di appello abbia già ricevuto il mandato d’arresto europeo o la persona richiesta in consegna sia stata già arrestata di iniziativa dalla polizia giudiziaria. Ciò significa a contrario che, allorquando non ricorra né l’una né l’altra di tali circostanze, le previsioni del decreto si applicano anche ai MAE “pregressi” e, quindi, ovviamente, anche ai fatti-reato consumati prima dell’entrata in vigore della riforma.

La seconda, di maggiore interesse, attiene invece al motivo di rifiuto facoltativo di cui all’art. 18-bis della legge, opponibile nei casi in cui la persona richiesta in consegna per l’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza detentiva sia un cittadino di altro Stato membro residente o dimorante in Italia, purché tale condizione risulti “legittima” ed “effettiva” e, secondo la nuova norma, perduri altresì “da almeno cinque anni”. Fermo restando che della pena o della misura di sicurezza occorre ancor oggi che sia possibile disporre l’esecuzione in Italia conformemente al diritto interno, si tratta – com’è evidente – di un requisito aggiuntivo e, dunque, come si accennava, d’una previsione di minor favore, che restringe l’ambito di tutela riconosciuto ai cittadini UE “radicati” sul nostro territorio.

L’ultimo profilo esaminato dalla Corte si ricollega, infine, al divieto di trattamenti disumani o degradanti, in relazione alla verifica di adeguatezza delle condizioni di detenzione assicurate nei penitenziari dello Stato di emissione. Il rischio della sottoposizione del ricercato a detti trattamenti era in precedenza espressamente previsto come motivo di rifiuto obbligatorio dalla lett. h) dell’art. 18 della legge n. 69, ma non viene ora riproposto nel nuovo testo della norma introdotto dall’art. 14 del decreto legislativo n. 10.

2. Sia la prima sia la terza questione risultano entrambe già affrontate in altra recentissima decisione, relativa a fattispecie analoga, oggetto di ampi richiami nella motivazione di quella in esame[2].

Quanto alla problematica relativa alla disciplina transitoria, deve anzi notarsi come, nella precedente pronuncia, essa venisse articolata in termini più ampi, dal momento che il ricorrente ne denunciava il contrasto, oltre che con l’art. 3 Cost. (sotto il profilo della cd. irragionevolezza intrinseca), anche con gli artt. 24 e 25 Cost. e 6 e 7 della Convenzione EDU.

In particolare, la violazione del principio di legalità veniva ravvisata nel fatto che, per come formulato, l’art. 28 del decreto «fa[cesse] discendere l’applicazione di una disciplina di minor favore da fattori occasionali e imprevedibili», quali – come visto – l’avvenuto arresto del ricercato o la ricezione del MAE ad opera della corte d’appello. La medesima considerazione, e cioè «la sostanziale imprevedibilità delle circostanze di fatto che determinano il momento in cui il m.a.e. viene eseguito o ricevuto dalla corte di appello», veniva posta a fondamento della questione sollevata con riferimento al parametro di cui all’art. 3 Cost.

In proposito, nel ricordare incidentalmente che – salvi i casi di manifesta irragionevolezza – è insindacabile la scelta discrezionale del legislatore sul «se introdurre una disciplina transitoria e come modularla», in entrambe le sentenze la Corte di cassazione ha osservato che «una diversità di trattamento tra fatti coevi […] rappresenta la fisiologica conseguenza del susseguirsi di normative diverse» e non è, dunque, in sé sufficiente a predicare la sussistenza d’una violazione dei princìpi di ragionevolezza e di parità di trattamento. Parimenti del tutto infondata risultava la censura basata sugli artt. 25 Cost. e 7 Convenzione EDU, incidendo le modifiche su norme di indubbia natura processuale (ovvero sulla disciplina dei presupposti e delle modalità della consegna), il cui avvicendarsi è, in linea generale, regolato dal principio del tempus regit actum senza che alcun problema di “legalità” abbia ragione di porsi[3].

In merito al rischio di sottoposizione della persona richiesta in consegna a trattamenti disumani o degradanti, in conseguenza delle condizioni di degrado in cui versano le carceri rumene, come già avvenuto nella sentenza Zlotea, come detto, è stata riconosciuta la «piena continuità normativa» tra il “vecchio” motivo di rifiuto previsto dall’art. 18, lett. h), e il “nuovo” art. 2 della legge n. 69, intitolato al Rispetto dei diritti fondamentali e garanzie costituzionali[4].

Perfettamente identica, nelle due decisioni, è infine l’affermazione secondo cui, pur a fronte dell’avvenuto “irrigidimento” – per effetto della riforma – delle scansioni temporali del procedimento di consegna[5], «deve ritenersi consentito il differimento della decisione e l’invio di richieste integrative volte ad accertare le specifiche condizioni di detenzione cui il consegnando verrebbe sottoposto»: ciò, naturalmente, in vista dell’attivazione del percorso interlocutorio tra autorità di emissione e autorità di esecuzione, ormai noto come test Aranyosi[6].

3. Venendo al profilo di maggior rilievo della pronuncia in esame, senz’altro da individuarsi in quello concernente il motivo di rifiuto di cui al novellato art. 18-bis, co. 2, della legge n. 69, deve subito premettersi che neanche in questo caso si è in presenza d’una novità “assoluta”, traendo la disposizione nazionale in realtà origine da una norma già da tempo adottata in altro ordinamento e, per quel che qui interessa, già vagliata dalla Corte di giustizia UE e, in un certo senso, anche dalla nostra Costituzionale.

In ogni caso, prima di approfondirne i contenuti, è utile ricostruirne brevemente il percorso evolutivo della disposizione e i tratti caratterizzanti.

3.1.     La ratio della disposizione è quella di agevolare la persona che sia stata condannata ad una pena o misura restrittiva della libertà personale dalla giurisdizione di uno Stato membro nel mantenimento degli interessi affettivi, familiari, economici, lavorativi, culturali (o di altra natura) eventualmente intrattenuti in altro Stato membro, sì da favorirne il reinserimento sociale durante e dopo l’espiazione della pena.

In vista del raggiungimento di tale finalità, l’art. 4, punto 6 della decisione quadro 2002/584/GAI sul MAE legittimava il rifiuto del mandato di arresto europeo cd. esecutivo allorquando «la persona ricercata dimori nello Stato membro di esecuzione, ne sia cittadino o vi risieda, se tale Stato si impegni a eseguire esso stesso [la] pena o misura di sicurezza conformemente al suo diritto interno».

In ragione di quanto si dirà nel prosieguo, va ricordato come al medesimo fine mirasse anche un’altra previsione della decisione quadro, contenuta nell’art. 5, intitolato alle Garanzie che lo Stato emittente deve fornire in casi particolari, e riferibile all’ipotesi di mandato di arresto cd. processuale, emesso cioè «ai fini di un’azione penale».

In tal caso, quando la persona attinta dal MAE fosse cittadino o residente dello Stato membro di esecuzione, la consegna poteva essere (non rifiutata, ma) «subordinata alla condizione che la persona, dopo essere stata ascoltata, sia rinviata nello Stato membro di esecuzione per scontarvi la pena o la misura di sicurezza privative della libertà eventualmente pronunciate nei suoi confronti nello Stato membro emittente»[7].

3.2. In ambito nazionale, le due previsioni della decisione quadro trovavano implementazione negli artt. 18, lett. r), e, rispettivamente, 19, lett. c), della legge n. 69 del 2005.

La prima norma disponeva che la corte di appello dovesse rifiutare la consegna «se il mandato d'arresto europeo è stato emesso ai fini della esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale, qualora la persona ricercata sia cittadino italiano, sempre che la corte di appello disponga che tale pena o misura di sicurezza sia eseguita in Italia conformemente al suo diritto interno»; la seconda che «se la persona oggetto del mandato d'arresto europeo ai fini di un'azione penale è cittadino o residente dello Stato italiano, la consegna è subordinata alla condizione che la persona, dopo essere stata ascoltata, sia rinviata nello Stato membro di esecuzione per scontarvi la pena o la misura di sicurezza privative della libertà personale eventualmente pronunciate nei suoi confronti nello Stato membro di emissione».

Il raffronto con le corrispondenti previsioni eurounitarie lasciava emergere con chiarezza due profili di difformità della disciplina domestica che, per un verso, configurava come obbligatori sia il rifiuto della consegna sia l’apposizione della «condizione di rientro», per altro verso circoscriveva la “protezione” unicamente ai MAE (esecutivi) emessi nei confronti dei cittadini italiani, escludendo per converso i cittadini di altri Stati membri o degli Stati terzi.

Come se non bastasse, la tutela prevista per i MAE processuali veniva riconosciuta nella massima estensione prevista dalla decisione quadro, e quindi a prescindere dalla nazionalità del ricercato: con il risultato, davvero curioso prim’ancora che pericolosamente asimmetrico sotto il profilo giuridico, che il non-cittadino “radicato” da lungo tempo in Italia era destinato a essere tout court consegnato allo Stato di emissione che l’avesse condannato, mentre, laddove fosse attinto da una misura cautelare, subiva uno “sradicamento” solo temporaneo, godendo comunque – all’esito del processo – del diritto di espiare nel nostro paese la pena eventualmente irrogatagli dalle autorità giudiziarie dello Stato di consegna.

3.3. Il descritto assetto normativo subiva un’importante evoluzione nel 2010, a seguito di un intervento additivo della Corte costituzionale, che dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, lett. r), «nella parte in cui non prevede[va] il rifiuto di consegna anche del cittadino di un altro Paese membro dell’Unione europea, che legittimamente ed effettivamente a[vesse] residenza o dimora nel territorio italiano, ai fini dell’esecuzione della pena detentiva in Italia conformemente al diritto interno»[8].

Secondo la Corte, infatti, era fuori discussione che l’Italia, così come gli altri Stati membri, potesse liberamente determinarsi circa l’implementazione o meno del motivo di rifiuto in questione, trattandosi infatti di motivo solo facoltativo. Tuttavia, nell’avvalersi della prima opzione, avrebbe dovuto rispettare il divieto di discriminazione in base alla nazionalità sancito dall’art. 12 del TCE (ora art. 18 del TFUE), e dunque includere tra i beneficiari della norma, oltre ai cittadini italiani, anche quelli degli altri Stati membri legittimamente stabilitisi sul proprio territorio[9].

Non è evidentemente possibile, in questa sede, diffondersi sui molteplici ulteriori profili di interesse che la pronuncia del Giudice delle leggi presenta, a taluni dei quali si farà comunque brevemente cenno nel prosieguo.

Sia qui per il momento sufficiente notare come la Corte poté ripianare solo il secondo dei due problemi di compliance di cui s’è detto sopra, e – tra l’altro – solo in parte, dal momento che l’estensione di tutela risultante dalla sentenza interessava unicamente i cittadini degli altri Stati UE, e non anche quelli dei Paesi terzi[10].

3.4. Totalmente estraneo all’orizzonte della decisione della Corte rimaneva, altresì, il primo profilo critico, attinente – come notato – alla natura obbligatoria, anziché facoltativa, attribuita dalla norma interna tanto al motivo di rifiuto quanto alla «condizione di rientro» previsti a tutela del vasto ed eterogeneo fascio di interessi facenti capo al non-cittadino “radicato” in Italia.

Su tale aspetto è di recente intervenuto, a più riprese, il legislatore nazionale.

Alla fine del 2019, con la legge di delegazione europea per il 2018, la previsione dell’art. 18, lett. r), così come modificata dalla sentenza della Corte costituzionale, è stata “trasferita” alla lett. c) del nuovo art. 18-bis, intitolato ai motivi di rifiuto facoltativo della consegna[11].

Circa un anno e mezzo più tardi, con il decreto legislativo n. 10, emanato in attuazione della delega conferita dalla medesima legge, la disposizione è stata “ricollocata” al co. 2 dell’art. 18-bis, avendo il legislatore fatto confluire al co. 1 i motivi di rifiuto (anch’essi facoltativi) opponibili in caso di MAE processuale[12].

È in tale circostanza che al testo della norma viene apportata anche la modifica esaminata dalla Corte di cassazione nella pronuncia in esame, richiedendosi – come detto – che, ai fini dell’opponibilità del rifiuto, la condizione di «residente» o di «dimorante» del cittadino UE attinto dal MAE esecutivo, oltre che risultare legittima ed effettiva, si protragga «da almeno cinque anni».

4. Il giudice di legittimità ha ritenuto l’interpolazione del nuovo requisito immune dai vizi denunciati dal ricorrente, ricordando che – come segnalato nella Relazione illustrativa al decreto di riforma – «la modifica trae spunto da una previsione contemplata da tempo nella legislazione dei Paesi Bassi già positivamente vagliata dalla Corte di giustizia», essenzialmente volta a porre argine (per usare le parole impiegate dalla difesa governativa nel giudizio) alla «grande inventiva [dimostrata dagli interessati] al fine di provare l’esistenza di un collegamento con la società olandese».

Ed infatti nella pronuncia Wolzenburg del 2009, a suo tempo ampiamente tenuta presente anche dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 227 del 2010, la Grande camera aveva escluso che la norma in questione potesse essere considerata lesiva del principio di eguaglianza o contraria alla finalità di reinserimento sociale del condannato.

In proposito, s’era innanzitutto rilevato che, in linea di principio, per quanto «il motivo di non esecuzione facoltativa stabilito all’art. 4, punto 6, della decisione quadro 2002/584, al pari dell’art. 5, punto 3, della stessa, mir[i] segnatamente a permettere di accordare una particolare importanza alla possibilità di accrescere le opportunità di reinserimento sociale della persona ricercata una volta scontata la pena cui essa è stata condannata […]», purtuttavia «tale scopo, anche se importante, non può escludere che gli Stati membri, nell’attuazione di detta decisione quadro, limitino, nel senso indicato dal principio fondamentale enunciato al suo art. 1, n. 2, le situazioni in cui dovrebbe essere possibile rifiutare di consegnare una persona rientrante nella sfera di applicazione di detto art. 4, punto 6»[13].

Nel merito della previsione, come in particolare sottolineato sempre nella Relazione illustrativa al decreto, il Giudice di Lussemburgo aveva anzi osservato come la scelta del legislatore olandese volta a circoscrivere l’opponibilità del motivo di rifiuto «rafforza[ss]e il sistema di consegna istituito da[lla] detta decisione quadro a favore di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia», poiché «agevola[va] la consegna delle persone ricercate, conformemente al principio del reciproco riconoscimento sancito dall’art. 1, n. 2, della decisione quadro 2002/584, il quale costituisce il principio fondamentale istituito da quest’ultima».

Era stato altresì espressamente escluso un possibile contrasto della norma con il principio di non discriminazione tra cittadini UE, e ciò in quanto, una volta individuata la ratio dell’art. 4, punto 6, della decisione quadro – come detto – nell’accrescimento delle opportunità di reinserimento sociale del condannato, doveva considerarsi consentito allo Stato membro di esecuzione «perseguire siffatto obiettivo soltanto nei confronti delle persone che abbiano dimostrato un sicuro grado di inserimento nella società di detto Stato membro»: essendo, invece, del tutto chiaro che «un cittadino comunitario che non ha la cittadinanza dello Stato membro di esecuzione e non è risieduto ininterrottamente in detto Stato per un determinato periodo di tempo presenta, in genere, più collegamenti con il proprio Stato membro di origine che con la società dello Stato membro di esecuzione».

Validata la conclusione anche attraverso il consueto test di proporzionalità rispetto all’obiettivo perseguito dal legislatore nazionale, la Corte aveva condiviso anche due ulteriori interessanti rilievi articolati dal governo dei Paesi Bassi (e da quello austriaco, intervenuto nel giudizio), fondati l’uno sulla direttiva 2004/38 in tema di libera circolazione, l’altro sulla decisione quadro 2008/909 in materia di trasferimento dei condannati, strumenti che entrambi annettono particolare rilievo alla «condizione di un soggiorno ininterrotto per una durata di cinque anni»: la direttiva ai fini dell’acquisizione del «diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante»[14], la decisione quadro in vista della maggiore semplificazione della procedura di trasferimento dell’esecuzione della sentenza di condanna[15].

Come accennato, la sentenza del giudice dell’Unione sul caso Wolzenburg era stata richiamata in occasione dello scrutinio operato nel 2010 sull’art. 18, lett. r), dalla Corte costituzionale, che ad essa aveva fatto riferimento dapprima per ribadire che il divieto di discriminazione tra cittadini di cui all’art. 12 del Trattato CE (ora art. 18 TFUE) «pur essendo in linea di principio di diretta applicazione ed efficacia, non è dotato di una portata assoluta tale da far ritenere sempre e comunque incompatibile la norma nazionale che formalmente vi contrasti»[16] e, in seguito, per rilevare come, diversamente da quanto era accaduto per la legge olandese di implementazione del MAE, la nostra disposizione interna «non opera[va] una limitazione alla parità di trattamento del cittadino di un altro Stato membro dell’Unione rispetto al cittadino italiano con riguardo, ad esempio, alla durata della residenza aut similia, ma esclude[va] radicalmente l’ipotesi che il cittadino di altro Stato membro possa beneficiare del rifiuto di consegna e dunque dell’esecuzione della pena in Italia»: il che, com’è chiaro, «si traduce[va] in una discriminazione soggettiva, del cittadino di altro Paese dell’Unione in quanto straniero, che, in difetto di una ragionevole giustificazione, non è proporzionata»[17].

Va dunque da sé, alla luce di tali precedenti, che la Corte di cassazione altro non potesse fare che dichiarare manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata con riferimento alla (per quanto detto, solo apparentemente) nuova disposizione di cui all’art. 18-bis, co. 2, della legge MAE.

5.         La breve analisi svolta non sarebbe completa se non si facesse menzione di un’ultima problematica che, almeno a stare alle parole utilizzate dalla stessa Corte di legittimità nella sentenza in commento, è da considerarsi ancor oggi aperta, nonostante il generale riassetto della materia operato dal legislatore delegato.

Ed infatti, nell’approcciare la questione appena esaminata, la Corte è stata molto chiara nel premettere che il positivo giudizio di conformità costituzionale ed eurounitaria espresso sull’art. 18-bis non è da intendersi in senso (per così dire) assoluto, ma vale solo «fatta salva ogni considerazione relativa al diverso profilo che involge l’omessa previsione della posizione del cittadino di uno Stato non membro dell’Unione europea».

In merito a tale profilo, infatti, sempre la sesta sezione della Corte, agli inizi del 2020, aveva prospettato un’articolata questione di legittimità costituzionale.

Al riguardo, va subito notato che, in realtà, sino ad epoca assai recente, la medesima sezione aveva ripetutamente escluso che il motivo di rifiuto in questione potesse essere applicato anche a favore dei cittadini di Stati terzi, pur se stabilmente radicati in Italia, dichiarando manifestamente infondata l'eccezione di incostituzionalità sollevata in riferimento all'art. 3 Cost., sul presupposto che «la […] possibilità̀ di dare rilievo al radicamento sul territorio nazionale del cittadino comunitario si connett[e] strettamente al fascio di diritti e libertà che sono riconosciuti ai cittadini dell'Unione Europea dalle norme del Trattato sull'Unione Europea e del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea [e] dagli atti normativi adottati in attuazione dei medesimi – con particolare riguardo alla libertà di stabilimento […]»[18].

Invece, come detto, secondo la nuova impostazione che la Corte ha da ultimo accolto nel rimettere gli atti alla Consulta nella primavera dello scorso anno, l’esclusione del cittadino extra-UE vulnererebbe molteplici parametri costituzionali, e segnatamente con gli artt. 3, 11, 27, co. 3, 2 e 117, co. 1, Cost., quest’ultimo richiamato – tra l’altro – anche in relazione al diritto al rispetto della vita privata e familiare di cui all’art. 8, paragrafo 1, della Convenzione EDU e all’art. 17, par. 1, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, nonché all’art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione[19].

Per quanto qui di maggior interesse rilevare, a giudizio della Corte l’art. 18-bis, lett. c) della legge MAE (ora 18-bis, co. 2) sarebbe in contrasto con il canone di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. proprio in ragione della vistosa incongruenza in precedenza segnalata nell’esaminare l’assetto disciplinare derivante dall’applicazione dei “vecchi” artt. 18, lett. r), e 19, lett. c), in forza dei quali – come visto – il cittadino di uno Stato non appartenente all’Unione, ove condannato in via definitiva, veniva senz’altro consegnato allo Stato di emissione per scontarvi la pena, mentre, se colpito da un MAE solo processuale (e cioè, in particolare, da una misura cautelare), era sì consegnato ma solo “a condizione” della sua successiva restituzione all’Italia per l’espiazione della pena eventualmente irrogata nei suoi confronti.

Il che, naturalmente, come notato anche dalla Corte di cassazione nell’ordinanza di rimessione, appare tanto più paradossale «in ragione del fatto che il residente gode di una tutela più ampia proprio nell’ipotesi in cui l’allentamento dei vincoli relazionali causato dalla consegna cd. “processuale” potrebbe di contro affievolire le capacità rieducative della pena»[20].

Ebbene, con l’art. 17 del recente decreto, il legislatore ha ritenuto che l’asimmetria potesse essere in realtà sanata intervenendo in una direzione esattamente opposta a quella indicata dal giudice di legittimità, e cioè escludendo i cittadini extra-UE anche dall’applicazione della “condizione di rientro” prevista dall’art. 19, il cui ambito operativo è stato quindi integralmente riallineato a quello del motivo di rifiuto di cui al nuovo art. 18-bis, co. 2 (e ciò, tra l’altro, anche quanto all’inserimento della “soglia quinquennale” introdotta per i cittadini UE residenti o dimoranti nel nostro paese)[21].

Per quanto non applicabili al caso di specie per effetto della già esaminata disciplina transitoria, tali modifiche sono state considerate dalla Corte costituzionale suscettibili di «incid[ere] così profondamente sull’ordito logico che sta alla base delle censure prospettate da rendere necessaria la restituzione degli atti al giudice a quo perché possa procedere alla rivalutazione della non manifesta infondatezza delle questioni […]»[22].

Considerate le premesse, e in particolare il già segnalato caveat delimitativo anteposto dalla Cassazione all’odierna dichiarazione di manifesta infondatezza[23], è davvero difficile non pensare che, sulla spinosa questione relativa alla tutela in ambito MAE dei cittadini extra-UE “radicati” in Italia, la Consulta sarà – a breve – nuovamente chiamata a pronunciarsi.