Scheda  
17 Novembre 2020


Fondazione politica o partito? Rilevanza della distinzione e criteri di accertamento in una pronuncia della Cassazione in tema di finanziamento illecito nel caso Open


Francesco Lazzeri

Cass., Sez. VI, sent. 15 settembre 2020 (dep. 16 ottobre 2020), n. 28796, Pres. Bricchetti, Rel. Ricciarelli, ric. Carrai


1. Con la decisione che può leggersi in allegato la Cassazione compie una interessante ricostruzione della disciplina in materia di trasparenza applicabile alle fondazioni politiche, aggiornata alla luce delle novità introdotte dalla l. 3/2019 (“spazza corrotti”), e indica una serie di criteri per distinguere tra mera fondazione e articolazione di un partito politico ai fini della configurabilità del delitto di finanziamento illecito.

Secondo il principio di diritto ricavabile dalla sentenza, le "articolazioni di un partito politico", in presenza delle quali può essere integrato il delitto di cui all’art. 7, c. 3, l. 195/1974, sono da intendersi non solo le strutture che un partito contempli formalmente nello statuto come propria articolazione organizzativa, ma anche quegli enti, tra cui le fondazioni, che, a prescindere dalla loro veste giuridica, si pongono stabilmente al servizio del partito, in modo tale che la loro reale funzione possa dirsi quella di uno strumento nelle mani del partito stesso o di suoi esponenti, circostanza da verificare in concreto alla luce di un’analisi delle modalità operative dell’ente, dell’attività svolta nonché dei flussi finanziari in entrata e in uscita (massima non ufficiale).

Proprio la fattispecie di cui all'art. 7 era stata posta alla base del decreto di perquisizione e sequestro impugnato, emesso dalla Procura di Firenze nei confronti dell’imprenditore Marco Carrai nell’ambito delle indagini sulla fondazione Open, che dal 2012 al 2018 ha sostenuto l’attività politiche dell’ex Presidente del Consiglio e attuale senatore Matteo Renzi.

Secondo la tesi accolta dagli inquirenti, confermata dal Tribunale del riesame e contrastata del ricorrente, la fondazione in questione dovrebbe essere qualificata come articolazione di un partito politico, avendo contribuito alle spese per alcune iniziative riferibili a un partito e avendo messo a disposizione somme di denaro a suoi parlamentari: ciò consentirebbe quindi di ravvisare il fumus del reato di cui al citato art. 7 con riguardo ai finanziamenti ricevuti dalla fondazione Open in violazione dei limiti previsti dalla stessa legge.

In relazione alla medesima ipotesi accusatoria, oltre che al reato di traffico di influenze illecite, è tuttora in corso una estesa attività investigativa da parte della Procura di Firenze, la quale ha avuto ampia risonanza mediatica, fino agli sviluppi più recenti, tra cui la notifica di una informazione di garanzia allo stesso senatore Matteo Renzi. Sull’indagine la Cassazione ha avuto modo di pronunciarsi anche a proposito di un provvedimento di sequestro emesso nei confronti di un altro imprenditore, Davide Serra, con una decisione, di cui si dirà oltre, attinente a profili più strettamente processuali.

 

2. Il problema della disciplina delle fondazioni politiche è oggetto di numerosi approfondimenti soprattutto sul versante costituzionalistico, nel contesto delle riflessioni sulle nuove forme di rappresentanza e partecipazione alla vita politica, nonché sul condizionamento delle dinamiche democratiche che può derivare dai contributi economici che i partiti ricercano e ricevono da privati a sostegno dei costi – indispensabili ma sempre più ingenti – per lo svolgimento della propria attività[1].

Il fenomeno, tuttavia, interessa anche gli studiosi del diritto penale: da un lato, secondo un approccio classico, per la possibilità di ricondurre illeciti connessi all’attività di finanziamento delle fondazioni verso partiti o esponenti politici al perimetro di una qualche norma incriminatrice, da quelle previste dalla legislazione complementare, come il reato qui in esame, fino ai delitti codicistici contro la p.a., quale ad esempio la corruzione per esercizio della funzione, la cui problematicità applicativa in situazioni del genere è stata messa in luce da un recente studio[2]; dall’altro lato, in via indiretta, perché l’analisi degli obblighi di trasparenza in cui si risolve la relativa disciplina pubblicistica consente di cogliere l’importanza degli strumenti di diritto amministrativo in funzione di contrasto ai fenomeni lato sensu corruttivi, secondo un modello, orientato alla prevenzione anziché alla repressione, su cui l’ordinamento sembra investire sempre di più negli ultimi anni[3].

 

3. Per comprendere meglio i contorni della questione affrontata dalla Cassazione e la sua rilevanza, anche extra-giuridica, è utile richiamare alcuni dati di contesto sul sistema di finanziamento dei partiti e sul ruolo delle fondazioni in questo ambito.

La regolamentazione degli strumenti attraverso cui i partiti politici possono procurarsi le necessarie risorse economiche ha conosciuto nel nostro Paese una storia travagliata, scandita dall’alternanza tra modelli anche opposti, adottati nel tentativo di ricercare un punto di equilibrio tra esigenze diverse[4]. Se il modello originario di finanziamento pubblico era volto a garantire una maggiore autonomia dei partiti politici da portatori di interessi privati, anche in omaggio a un principio di pluralismo democratico, nel corso degli anni istanze di riduzione della spesa e di “moralizzazione” dell’attività politica hanno indotto a un irrigidimento dei controlli e a un progressivo superamento delle diverse tecniche di contribuzione statale, che dopo il referendum del 1993 era sopravvissuta sotto forma di un articolato sistema di rimborsi, in realtà slegato dalle spese effettivamente sostenute in campagna elettorale.

L’assetto attuale[5], delineato dal Governo Letta con d.l. 149/2013 (convertito con l. 13/2014) ed entrato a regime dal 2017, prevede l’eliminazione della contribuzione pubblica diretta e consente il finanziamento attraverso due canali: donazioni da privati, incentivate tramite agevolazioni fiscali, con il tetto di 100.000 euro annui sia che provengano da persone fisiche che da imprese; devoluzione del 2x1000 dell’Irpef che i contributi possono decidere di destinare a un partito (c.d. contribuzione pubblica indiretta).

L’attribuzione delle somme di provenienza statale e il riconoscimento delle detrazioni fiscali sono subordinate ad alcuni requisiti di rappresentatività (il collegamento con partiti con almeno un seggio nel Parlamento nazionale o europeo), di democraticità interna (regole e procedure che devono risultare da uno statuto) e soprattutto di trasparenza: all’obbligo di iscrizione in un registro nazionale si affianca un obbligo di pubblicità contabile, tramite la redazione di un bilancio consolidato, che deve essere reso accessibile sul sito internet del partito insieme allo statuto.

 

4. Il rispetto delle norme in materia di finanziamento viene presidiato da un apposito organo di vigilanza, la “Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici”, composto da magistrati delle giurisdizioni superiori. A questa è affidato, tra gli altri, il compito di applicare le sanzioni amministrative previste per l’inottemperanza ad alcuni obblighi pubblicitari e, in particolare, per chiunque «corrisponda o riceva» erogazioni in violazione dei limiti quantitativi annuali visti sopra (art. 10 c. 12, che rinvia ai precedenti c. 7 e 8).

La stessa norma fa salvo l’art. 7 l. 195/1974, che continua a configurare l’unica fattispecie di reato in materia: il c.d. finanziamento illecito ai partiti. Il c. 3 configura come delitto, punito con la reclusione da 6 mesi a 4 anni e con la multa fino al triplo delle somme versate, il fatto di «chiunque corrisponde o riceve» contributi in violazione dei limiti previsti dalla medesima disposizione: viene così sanzionato penalmente il divieto di finanziamenti, erogati «sotto qualsiasi forma e in qualsiasi modo» a favore di partiti politici, di loro articolazioni o di gruppi parlamentari, che sussiste incondizionatamente per quelli provenienti da soggetti a connotazione pubblicistica (c. 1: organi della p.a., enti pubblici, società partecipate dallo Stato per oltre il 20% o società controllate) e anche per quelli provenienti da società a capitale privato, in quest’ultimo caso quando l’elargizione non sia stata approvata dagli organi sociali e non sia stata iscritta a bilancio (c. 2).

In forza dell’art. 4 c. 1 l. 659/81 l’area del penalmente rilevante risulta estesa ai finanziamenti eseguiti con le modalità e dai soggetti sopra descritti a favore di membri del Parlamento italiano o europeo, di consiglieri degli enti territoriali nonché «di coloro che nei partiti politici rivestono cariche di presidenza, di segreteria e di direzione politica ed amministrativa» a livello nazionale o locale.

La norma, come noto, ha avuto una applicazione del tutto sporadica, al di fuori del largo impiego a inizio anni ’90 da parte della Procura di Milano nell’inchiesta “Mani pulite”. La dottrina che se ne è occupata vi ha individuato due distinte fattispecie delittuose, configurate come reati plurisoggettivi necessari propri che si consumano per le parti del finanziamento rispettivamente al momento della corresponsione e a quello della ricezione, non rilevando la semplice promessa[6].

Diversa è la struttura delle due fattispecie, che si ritiene riflettere finalità differenti[7].

L’incriminazione dei contributi provenienti da soggetti pubblici o gravitanti in orbita pubblica pone un obbligo di astensione assoluto, che si spiegava con la necessità di evitare, nell’ambito di un sistema ispirato a un modello di contribuzione statale, che il riparto di finanziamenti previsto per legge, prima in base ai risultati e poi alle spese elettorali, fosse alterato da ulteriori attribuzioni di risorse pubbliche da parte degli apparati amministrativi, dato il rischio che i dirigenti possano favorire il partito di cui siano di volta in volta espressione.

La rilevanza penale del finanziamento societario dipende invece dall’inosservanza di determinate modalità di erogazione e, in particolare, dalla sua natura occulta: riconoscendo a contrario la generale liceità della contribuzione privata, il legislatore ha inteso però assicurare la trasparenza dei rapporti di finanziamento tra enti societari e partiti[8].

 

5. A seguito della riforma del 2013, con il passaggio al nuovo sistema di contribuzione e ai più stringenti limiti in esso previsti, si è assistito a una forte diminuzione delle entrate dei partiti politici, costretti a ricercare altrove le risorse, prima garantite dallo Stato, di cui fisiologicamente necessitano[9]. In questo contesto, parallelamente, si sono moltiplicati e hanno assunto importanza crescente, anche quali collettori di finanziamenti, una serie di soggetti di natura privata collegati ai partiti, con veste giuridica di associazioni, comitati e, molto spesso, fondazioni.

Si tratta di un fenomeno trasversale a tutte le forze politiche e che presenta carattere multiforme[10]. Da un primo punto di vista, gli enti in considerazione rappresentano l’evoluzione dei centri di studio e di formazione politica ben noti nella storia meno recente dei partiti italiani: si tratta di laboratori di idee (i c.d. think tank) e luoghi di discussione per l’elaborazione di progetti e strategie politiche di portata più o meno ampia che, nella versione più moderna, tendono ad assumere una identità autonoma e a proporsi come interlocutori o persino erogatori di servizi anche nei confronti della collettività, quali attori del processo di attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale oggi incentivato dalla crisi dello stato sociale. Rimane tuttavia fermo il loro collegamento con i partiti, non solo a livello ideologico ma anche attraverso il conferimento di ruoli di vertice a soggetti impegnati politicamente; una peculiarità emergente è semmai il sempre più diffuso collegamento con singoli esponenti di partito, in linea con la nota tendenza alla personalizzazione che connota la stagione politica attuale.

Su altro versante, fondazioni e soggetti assimilati sono diventati sempre più strumento privilegiato per la raccolta di fondi destinati a sostenere l’attività dei partiti di riferimento, di cui rappresentano il «vero polmone finanziario»[11]. Quali enti con veste formale privatistica e con finalità non lucrativa essi non sono sottoposti dalla disciplina civilistica all’obbligo di redazione di un bilancio né a particolari obblighi di trasparenza della gestione, restando soltanto superficiale il controllo di legittimità da parte del Prefetto. Questo assetto determina una potenziale opacità di azione e ha generato il timore diffuso che attraverso le fondazioni si potessero eludere gli obblighi di trasparenza, specie in materia di finanziamenti, che anche dopo la riforma del 2013 la legge imponeva soltanto per i partiti, salvo limitate estensioni (su cui v. infra): è evidente che la prescritta pubblicazione del bilancio e anche di un elenco dei finanziatori del partito sarebbe vanificata dalla possibilità per i privati di contribuire indirettamente facendo confluire in una fondazione collegata elargizioni di cui a quel punto sarebbe lecito nascondere la provenienza.

Una situazione di «totale anarchia», nelle parole dell’allora Presidente di ANAC Raffaele Cantone in un’intervista del 2016[12], suffragata da alcune rilevazioni empiriche[13]. Né, come pure si è osservato[14], a tali carenze ha rimediato l’approvazione del c.d. codice del terzo settore (d.lgs. 117/2017), che, pur estendendo obblighi anche penetranti di pubblicità contabile a enti no profit tra cui le fondazioni, all’art. 4 c. 2 esclude dal suo ambito di applicazione «le formazioni e le associazioni politiche».

Ancora nel 2018 il GRECO, organismo internazionale preposto alla verifica del recepimento da parte dei singoli Stati della Convenzione penale sulla corruzione, nei suoi rapporti evidenziava l’insufficienza delle misure adottate dall’Italia per la messa a disposizione, in modo coerente e trasparente, di informazioni sul finanziamento dei partiti e delle campagne elettorali[15].

 

6. Su questo scenario è intervenuta la l. 3/2019, che nel contesto di una più ampia riforma del sistema penale e amministrativo di contrasto alla corruzione ha previsto in capo a partiti e a fondazioni politiche nuovi obblighi di trasparenza, di cui traccia un quadro la Cassazione nella sentenza in esame.

La Corte (p. 4) muove dal rammentare come già la riforma Letta avesse in realtà previsto una parziale equiparazione in materia, limitatamente ad alcune tra le fondazioni (e le associazioni) caratterizzate da stretta contiguità con i partiti: a tal fine il previgente c. 4 dell’art. 5 estendeva le prescrizioni previste nei commi precedenti alle fondazioni nelle quali gli organi direttivi o di gestione sono scelti anche solo in parte da un partito politico, e a quelle che destinano più del 10% dei propri proventi di esercizio dell’anno precedente al finanziamento di partiti, loro articolazioni o singoli parlamentari.

L’intervento più significativo si è però realizzato con la “spazza corrotti”. Le disposizioni extra-penali della riforma del 2019, come illustrato dai primi commentatori[16], hanno modificato e integrato il d.l. 149/2013 muovendosi lungo due direttrici.

In primo luogo, sono stati previsti obblighi di trasparenza ulteriori e più permeanti a carico dei partiti, volti a consentire una maggiore tracciabilità dei finanziamenti ricevuti. Tra le novità più rilevanti in questa sede, figura la disciplina delle erogazioni di valore superiore ai 500 euro annui: l’impossibilità per i contributori di mantenere l’anonimato; l’obbligo per il partito di annotare tempestivamente gli estremi del contributo ricevuto e l’identità dei finanziatori in un apposito registro e di dare pubblicazione dei medesimi dati in un allegato del rendiconto consultabile sul sito internet del partito (art. 1 c. 11 l. 3/2019)[17]; il dovere per i legali rappresentanti dei partiti di trasmettere l’elenco degli stessi finanziatori alla Presidenza della Camera in modo che sia reso disponibile anche sul sito del Parlamento (così l’art. 5 c. 3 d.l. 149/2013 per effetto dell’art. 1 c. 17 l. 3/2019)[18].

Al tempo stesso, il legislatore (art. 1 c. 20) ha ampliato il novero degli enti assimilati ai partiti politici: gli indici di collegamento, ora elencati alle lettere a)-c) dell’art. 5 c. 4 d.l. 149/2013, sussistono per quelle fondazioni (o associazioni o comitati) nelle quali, alternativamente, la composizione degli organi direttivi è determinata in tutto o in parte da un partito, gli organi direttivi sono composti per almeno un terzo da membri di organi di partiti o da soggetti con cariche elettive o di governo nel presente o nel recente passato, o ancora rispetto a quelle che erogano contributi pari o superiori a 5.000 euro, anche sotto forma di finanziamento di iniziative o servizi, in favore di partiti, di loro articolazioni, di loro organi o di loro membri titolari di cariche elettive o di governo.

Dal coordinamento delle disposizioni vigenti, questi enti risultano pienamente equiparati ai partiti sotto un duplice profilo: ai sensi dell’art. 5 d.l. 149/2013 (come già prevedeva il c. 4 ora novellato), e dunque per quanto concerne gli obblighi di trasparenza più generali, aventi ad oggetto la pubblicazione dello statuto e del bilancio sul proprio sito internet nel rispetto di parametri di chiarezza e accessibilità, nonché la trasmissione dei dati al Parlamento; ai sensi dell’art. 1 c. 28 l. 3/2019, che estende alle fondazioni considerate tutte le prescrizioni di nuova introduzione ad opera della stessa “spazza corrotti” (c. 11-27 del medesimo art. 1), e dunque anche quelle concernenti i più specifici obblighi di pubblicità dei finanziamenti ricevuti superiori a 500 euro.

 

7. Quella tra fondazioni “di partito” e partiti politici è tuttavia una equiparazione – rimarca ora la Cassazione (p. 5) – che vale soltanto nei limiti delle specifiche norme per cui essa è espressamente stabilita, e cioè, in sostanza, ai soli fini della disciplina in materia di trasparenza patrimoniale e del relativo apparato sanzionatorio amministrativo.

Essa infatti «non implica un’identità ontologica ma sottende una medesima ratio giustificativa», che a sua volta per emergere richiede un’apposita previsione legislativa, in chiave anti-elusiva, quale appunto quella introdotta dalla riforma anche per adeguare l’ordinamento alle citate osservazioni del GRECO.

Di conseguenza, tale equiparazione non può essere dedotta né come dato testuale né come dato interpretativo per estendere sic et simpliciter alle fondazioni la fattispecie incriminatrice di cui all’art. 7 l. 195/1974.

L’ambito di applicazione della norma penale è infatti del tutto autonomo e richiede una esegesi separata, ispirata a criteri di valutazione distinti, da cui l’irrilevanza delle deduzioni volte a dimostrare nel caso concreto la riconducibilità o meno dell’ente a una delle categorie per cui è consentita l’equiparazione.

Ora, il reato è integrato da finanziamenti, eseguiti in violazione dei limiti di cui al medesimo art. 7, a favore di partiti o loro articolazioni politico-organizzative – anzitutto da intendersi, osserva la Cassazione, «certamente» come «quelle direttamente contemplate dagli statuti [dei partiti] e inerenti all’assetto che un determinato partito formalmente si è dato».

In quest’ottica, acquista nuovamente rilievo la diversità ontologica tra partito e fondazione, stante l’impossibilità di applicare la norma a enti diversi da quelli in essa menzionati.

 

8. La Cassazione segnala tuttavia la necessità di escludere la configurabilità del reato solo previa ricostruzione dell’esatto perimetro della fattispecie (p. 6).

Da un lato, alla luce del dato letterale, la Corte ribadisce la rilevanza quale condotta tipica dei finanziamenti illeciti che giungono al partito anche in forma «indiretta», come potrebbe essere nel caso di un contributo elargito a favore di una persona fisica – così in un precedente di legittimità del 2019 – o, ipotizza ora la Cassazione, di un ente che in realtà assume soltanto la posizione di schermo intermedio tra il finanziatore e il partito, reale destinatario finale.

Inoltre e soprattutto, la prevalenza dei profili sostanziali su quelli formali, tra cui la veste giuridica del soggetto coinvolto, può trovare adeguato riconoscimento nella possibilità per il giudice di verificare se l’ente di volta in volta considerato «si ponga stabilmente al servizio del partito, svolgendo una funzione propulsiva», dimostrandosi una «articolazione politico-organizzativa» del partito stesso, così integrando uno degli elementi della fattispecie.

La fondazione esula dall’area del precetto penale – sembra affermare la Corte – purché si comporti effettivamente come tale: a condizione, cioè, che «non siano ravvisabili elementi che valgano a conferire all’ente un contenuto e un’operatività concretamente diversa rispetto a quella apparente e dichiarata».

La sentenza (p. 6-7) fornisce allora alcuni criteri per orientare l’interprete in tale giudizio di fatto, all’esito del quale deve potersi stabilire che, al di là dei contributi erogati, l’ente – fondazione o altro –, nonostante la sua natura giuridica formalmente distinta, abbia quale «reale funzione […] quella di uno strumento nelle mani del partito o dei suoi esponenti». A tal fine – sul punto conviene riportare ancora le parole della Cassazione – «[n]on è sufficiente una mera coincidenza di finalità politiche, ma occorre anche una concreta simbiosi operativa»; «[c]iò implica una rigorosa verifica dell’azione della fondazione, del tipo di rapporto con il partito o con suoi esponenti […], anche alla luce di una analisi dell’attività svolta e delle entrate e uscite ad essa connesse».

Sul punto, ritiene la Cassazione, risulta insufficiente l’argomentazione del Tribunale del riesame, che – pur nell’ambito del giudizio semplificato sul fumus, circoscritto alla corrispondenza tra gli elementi di fatto rappresentati dall’accusa e la fattispecie astratta – si è limitato a richiamare un elenco di contribuzioni provenienti dalla fondazione Open e destinati a sostegno di iniziative del partito o di suoi esponenti, trascurando che, in assenza di altri indici sintomatici, si tratta di dati privi di autoevidenza.

La Cassazione dispone quindi l’annullamento con rinvio al giudice del merito perché superi la carenza di motivazione rilevata verificando in un nuovo giudizio se la concreta operatività di Open esorbitasse dalla ordinaria attività di una fondazione politica e possa quindi «suffragare, sia pure all’attuale stadio delle indagini e per le relative finalità, l’assunto accusatorio dell’illiceità dei finanziamenti ricevuti e/o intermediati» (p. 7-8).

 

9. Si è detto in apertura come quella illustrata non sia l’unica sentenza di legittimità relativa al procedimento penale in corso presso la Procura di Firenze per presunti illeciti legati all’attività della Fondazione Open. Una decisione coeva[19] si pronuncia infatti sul ricorso avverso l’ordinanza con cui Tribunale del riesame, nello stesso giorno del provvedimento emesso nei confronti di Marco Carrai (16 dicembre 2019), aveva confermato un decreto di perquisizione e sequestro di mail e pc in uso a un altro imprenditore, Davide Serra, quale legale rappresentante della società Algebris, da cui provenivano alcune erogazioni a favore di Open.

In quel caso la Procura aveva esposto la necessità di compiere attività investigative per accertare non solo il reato di finanziamento illecito, ma anche quello di traffico di influenze ex art. 346-bis c.p. Tuttavia, nella prospettazione del ricorrente, né il pubblico ministero né il Tribunale avevano fornito elementi sufficienti per ricostruire il fatto storico contestato e così consentire una verifica circa il fumus del secondo reato; neppure avevano motivato sulla pertinenzialità dei beni in sequestro, nonostante la posizione di Serra, che a differenza di Carrai non figurava neppure tra gli indagati; l’apprensione dell’intera massa di dati contenuta nei dispositivi informatici, senza limitazioni legate a chiavi di ricerca, avrebbe poi determinato una violazione dei canoni di proporzionalità e adeguatezza del sequestro.

Astenendosi dall’esaminare quest’ultimo motivo, la Cassazione accoglie il ricorso annullando senza rinvio ordinanza e sequestro. Alla base della pronuncia sta il rilievo della mancata individuazione, da parte del provvedimento genetico, dei tratti minimi per definire le coordinate essenziali di un fatto di reato, necessarie per fondare il sequestro probatorio. In esso infatti si rinviene soltanto il riferimento a un asserito ruolo di Carrai quale collegamento tra finanziatori e politici rappresentati da Open e alla riconducibilità al medesimo di una società lussemburghese su cui pure convergevano elargizioni di finanziatori di Open, tra i quali appunto Serra; non sono invece stati enunciati gli elementi richiesti per integrare un’ipotesi di traffico di influenze illecite, quali la figura del pubblico ufficiale coinvolto o la condotta, di questi o dell’intermediario, oggetto di remunerazione. A fronte di ciò, le attività di indagine cui si è tentato di dare seguito con il provvedimento impugnato risultano in ultima analisi «volte non tanto a trarre conferme di ipotesi ragionevolmente formulate, bensì ad acquisire la vera e propria notizia di reato» (p. 5).

In contrasto con il principio tralaticio dell’illegittimità di un sequestro «avente primari fini esplorativi», oltre che carente di motivazione in punto di pertinenza, si palesa il provvedimento anche con riguardo all’ipotizzato delitto di finanziamento illecito, che non può essere integrato di per sé dalla sussistenza di erogazioni da parte di Serra in favore di Open o della società lussemburghese riconducibile a Carrai – salva la prova del fumus di altro reato, quale il traffico di influenze, qui assente per i motivi visti.

 

* * *

 

10. Le questioni affrontate inducono ad alcune brevi considerazioni, a partire dalle peculiarità del caso concreto.

Il doppio intervento della Cassazione, in entrambi i casi con esito di annullamento dei provvedimenti impugnati, costituisce indubbiamente una censura dell’operato della Procura di Firenze, e in particolare delle modalità – “esplorative” piuttosto che probatorie – di utilizzo del sequestro, almeno nei confronti di soggetti estranei al reato. A questo proposito, il principio di diritto enunciato sembra peraltro riaffermare – specie nel contesto di un’indagine in grado di polarizzare una grande attenzione mediatica – l’esigenza di evitare il «tralignamento funzionale» che si verifica nei casi in cui l’azione giudiziaria risulta «non più deputata ad accertare […] se è fondata l’ipotesi che si sia verificato un determinato fatto ed eventualmente a ricollegarvi le conseguenze previste dalla legge, bensì chiamata a perseguire un obiettivo di attivo contrasto a un certo fenomeno criminale»: un procedere “per risultato”, per obiettivi appunto, che come efficacemente osservato in un recente saggio può segnare lo scivolamento «dal paradigma operativo della giurisdizione a quello della politica»[20].

A ben leggere le motivazioni, tuttavia, ci sembrerebbe errato ricavare dalle due sentenze in esame una radicale confutazione dell’impianto accusatorio nella parte in cui ipotizza la sussistenza del delitto di finanziamento illecito.

Pur a fronte degli scarni dati di fatto disponibili – sia a noi lettori che alla Cassazione, che in più punti sottolinea l’esiguità degli elementi esposti nei provvedimenti genetici e nelle ordinanze di conferma – l’attività investigativa risulterebbe incentrata sui finanziamenti ricevuti ed erogati, in supposta violazione dell’art. 7 l. 195/1974, dalla fondazione Open, di cui i primi soggetti indagati nell’inchiesta, Marco Carrai e Alberto Bianchi, erano rispettivamente membro del consiglio di amministrazione e presidente È peraltro verosimile, come suggerisce una visione d’insieme delle informazioni ricavabili da inchieste giornalistiche e dichiarazioni pubbliche dei soggetti coinvolti[21], che gli approfondimenti sulle elargizioni private ricevute da Open rappresentino solo un primo segmento dell’indagine, il cui oggetto principale sarebbe l’accertamento di eventuali accordi corruttivi tra Matteo Renzi (nella veste di Presidente del Consiglio) e il suo entourage politico da un lato e i finanziatori della fondazione dall’altro.

In questo scenario, come detto, la Cassazione da un lato ritiene insufficiente la motivazione allo stato fornita dal Tribunale del riesame, ma dall’altro prospetta esplicitamente la possibilità di ricondurre la fondazione in questione al perimetro del reato di finanziamento illecito attraverso ben due percorsi argomentativi. Sembra infatti che in sede di rinvio i giudici del merito potranno ancora confermare il sequestro dimostrando, compatibilmente con la fase embrionale del procedimento, che Open rappresentava soltanto un soggetto intermediario di erogazioni illecite destinate al partito (o a sue articolazioni o a gruppi parlamentari) o, in alternativa, che la stessa Open costituiva una articolazione di partito.

Rispetto a quest’ultima soluzione conviene forse sgombrare il campo da una possibile obiezione che si sarebbe in prima battuta tentati di sollevare. Estendere la norma incriminatrice anche ai finanziamenti destinati enti diversi dai partiti non pare frutto di una analogia in malam partem, come tale inammissibile, ma di una condivisibile lettura del dato testuale, nella parte in cui dà rilievo a un dato de-formalizzato e sostanziale quale la “articolazione di un partito”. Il sintagma non corrisponde infatti a una categoria autonoma, né i termini utilizzati depongono nel senso del riferimento a enti aventi una determinata veste giuridica. Può ritenersi dunque che il testo autorizzi una interpretazione tesa a valorizzare un dato funzionale, piuttosto che strutturale: anche per evitare facili elusioni e in linea con un canone di ragionevolezza, non potrà allora assumere peso la circostanza la formale alterità soggettiva tra partito ed ente in questione (che potrebbe altrimenti essere costituito ad hoc quale collettore di finanziamenti non soggetto ai vincoli di legge), ma dovrà condursi una verifica sui concreti rapporti tra partito ed ente e sul ruolo, autonomo o strumentale, di quest’ultimo, alla luce dell’attività svolta, delle decisioni organizzative e gestionali nonché, soprattutto, dei flussi finanziari in entrata e in uscita.

 

11. In termini più generali, la vicenda riporta al centro della riflessione giuridica e anche del dibattito pubblico la questione dei rapporti tra l’attività di partiti ed esponenti politici e i finanziamenti privati, specie quelli provenienti da imprese o da grandi gruppi di interesse.

Senza la pretesa di affrontare il tema in questa sede, se ne possono segnalare i diversi profili di rilevanza.

Gli interessi che le norme in materia mirano a realizzare sono essenzialmente due: assicurare la trasparenza dei rapporti politica-impresa e evitare condizionamenti indebiti della seconda nei confronti delle decisioni assunte dalla prima. La trasparenza è funzionale a un principio di democraticità, mirando a consentire ai cittadini scelte politiche consapevoli, ma è anche strumentale al controllo sulle decisioni pubbliche e quindi argine a possibili illeciti.

Il diritto penale tutela la trasparenza nei limiti della fattispecie di finanziamento societario occulto di cui all’art. 7 l. 195/1974. Un presidio piuttosto debole, ci pare, come desumibile dalla ricostruzione che precede: al di là dello scarso tasso di applicazione – non rassicurante, in un contesto in cui da più parti si evidenzia l’opacità del sistema –, quantomeno per il duplice rilievo che non solo nessuna sanzione è prevista in relazione a finanziamenti erogati da persone fisiche ma, inoltre, a essere punita è pur sempre l’inosservanza degli obblighi pubblicitari che gravano sui finanziatori, e non quelli previsti in capo ai soggetti finanziati.

La tutela del buon andamento e dell’imparzialità della pubblica amministrazione è affidata al sistema dei delitti di corruzione, che presuppongono l’esistenza di un pactum sceleris tra privato e pubblico agente. Senza ipotizzare lo scenario in cui la contropartita è costituita da un atto contrario ai doveri d’ufficio, la fattispecie che sembrerebbe meglio adattarsi a una finalità di contrasto a forme surrettizie di condizionamento è la corruzione per esercizio della funzione di cui all’art. 318 c.p. Tuttavia, come accennato, recenti analisi hanno dimostrato, anche alla luce della giurisprudenza in materia, la problematicità di tale approccio, se si guarda alla posizione dei funzionari pubblici che siano anche esponenti politici[22]. A rigore, infatti, ai fini della tipicità del fatto dovrebbe richiedersi la prova dell’esistenza di un accordo tra pubblico ufficiale e privato e quindi della sinallagmaticità tra utilità e asservimento della funzione. Ma è una prova che, in assenza di intercettazioni, risulta assai complessa, perché labile è il confine rispetto a fenomeni del tutto fisiologici e legittimi: da un lato, in un sistema che ha abolito il finanziamento pubblico diretto, la necessità per gli esponenti politici di ricercare presso privati le risorse per sostenere i costi delle campagne elettorali (Open, ad esempio, era nata per sostenere Matteo Renzi nella corsa per le primarie del Partito Democratico); dall’altro, data la natura spesso discrezionale del potere esercitato dai soggetti in questione, la possibile coincidenza tra la soluzione ritenuta conforme all’interesse pubblico e gli scopi perseguiti dai finanziatori (che spesso sono indotti ad appoggiare proprio il politico fautore di un indirizzo convergente con i propri interessi).

Per quanto concerne invece la disciplina amministrativa, si è visto come essa risulti perlopiù incentrata sulla promozione della trasparenza, e sotto questo profilo se ne può accogliere con favore l’ampliamento dell’ambito di applicazione oggettivo e soggettivo realizzato con la legge “spazza corrotti”.

Le principali criticità residue investono ora il piano dei controlli, come testimonia la denuncia da parte della Commissione di garanzia, competente in materia, della difficoltà di svolgere, con le risorse materiali e i poteri di accertamento a sua disposizione, i maggiori compiti istruttori e di vigilanza di cui risulta investita a seguito della riforma del 2019[23].

Sospendendo il giudizio per quanto concerne questi aspetti, la riforma sembra in grado di portare alla luce, almeno nei casi più significativi, la rete di finanziamenti che ruota attorno a quel variegato mondo di fondazioni ed enti affini cui i partiti, cogliendo un vuoto di disciplina, si erano affidati[24].

Da questo punto di vista, pur meritevoli di attenta considerazione nell’ottica della ricerca di un sempre migliore equilibrio in materia, potrebbero essere ridimensionate quelle posizioni che avevano tratto nuovi argomenti proprio dal caso Open per ribadire l’opportunità del ritorno a un modello di finanziamento pubblico[25].

Piuttosto, una volta accettata la premessa della ammissibilità di contribuzioni private e quella – non da tutti condivisa – della inevitabilità di forme di pressione o influenza da parte di portatori di interessi privati sui politici e in generale sui decisori pubblici, la soluzione più in linea con il sistema, nonché pragmatica, sarebbe quella di proseguire sulla strada della trasparenza: e qui il discorso dovrebbe naturalmente estendersi al parallelo fenomeno del lobbying, rispetto al quale la prospettiva dell’intervento repressivo per via penalistica, tramite inquadramento nelle fattispecie di corruzione o di traffico di influenze illecite, non può che porsi come secondaria rispetto alle non più eludibili esigenze di regolamentazione pubblicistica[26].

 

 

[1] Si veda il volume collettaneo a cura di G. Tarli Barbieri e F. Biondi, Il finanziamento della politica, Editoriale scientifica, 2016; più di recente F. Sgrò, Le sovvenzioni all’attività politica tra azzeramento della contribuzione pubblica e sostegno economico alle fondazioni politiche, in federalismi.it, 9 maggio 2018; da una prospettiva economica, per uno studio anche comparato sui rapporti tra denaro, potere e rappresentanza, J. Cagé, Il prezzo della democrazia, Baldini+Castoldi, 2020.

[2] Sulle difficoltà probatorie e, al contempo, sui rischi di iper-criminalizzazione connessi alla possibilità di ricondurre al delitto di cui all’art. 318 c.p. (nella versione risultante dalla l. 190/2012) i finanziamenti ricevuti da titolari di incarichi politici, si veda ora M.C. Ubiali, Attività politica e corruzione. Sull'opportunità di uno statuto penale differenziato, Giuffrè Francis Lefebvre, 2020, p. 207 ss.

[3] Per una visione d’insieme si veda R. Cantone, Il sistema di prevenzione della corruzione, Giappichelli, 2020; un quadro di sintesi in E. Carloni, Alla luce del sole. Trasparenza amministrativa e prevenzione della corruzione, in Dir. amm., 2019, 3, p. 497 ss.

[4] Su tale percorso evolutivo, riassunto nel testo, si veda ampiamente F. Sgrò, Le sovvenzioni all’attività politica, cit., 6 ss.

[5] Per una ricostruzione maggiormente dettagliata F. Sgrò, Le sovvenzioni all’attività politica, cit., 19 ss., e R. Alagna, Lobbying e diritto penale. Interessi privati e decisioni pubbliche tra libertà e reato, Giappichelli, 2018, 108 ss. Entrambi i contributi sono anteriori alla l. 3/2019, su cui v. infra nel testo.

[6] Cfr. R. Cantone, Formazione di riserve occulte da parte dell’impresa destinate all’illecito finanziamento dei partiti politici. Profili di rilevanza penale, in Cass. pen., 1997, 1, p. 280.

[7] Per le considerazioni seguenti cfr. A. Manna, Corruzione e finanziamento illegale ai partiti, in Riv. it. dir. proc. pen., 1999, 1, p. 144 ss.

[8] Nota R. Cantone, Formazione di riserve occulte da parte dell’impresa, cit., p. 281, come la ratio della fattispecie abbia condotto la giurisprudenza a escludere la sussistenza del reato nel caso di finanziamenti provenienti da enti non soggetti a obblighi pubblicitari e nel caso di rispetto di anche soltanto una delle due formalità richieste dalla disposizione in esame, così interpretandosi la relativa previsione come alternativa.

[9] Un’analisi dei dati ricavabili dai bilanci 2013-2017 si trova in un report presentato su sito di Openpolis il 23 luglio 2018.

[10] Il riferimento per la ricostruzione che segue è F. Sgrò, Le sovvenzioni all’attività politica, cit., 28 ss.

[11] R. Alagna, Lobbying e diritto penale, cit., p. 113.

[12] Intervista rilasciata a L’Espresso e pubblicata il 7 gennaio 2016.

[13] Sulla complessità delle reti di relazioni tra think tank, fondazioni e partiti si vedano i report Openpolis “Cogito ergo sum” del 2017 (qui una sintesi) e del 2018 (qui una sintesi).

[14] F. Sgrò, Le sovvenzioni all’attività politica, cit., 35.

[15] Sui rilievi contenuti dell’Addenda al Second Compliance Report sul nostro Paese si veda M.C. Ubiali, La disciplina italiana in materia di corruzione nell’ultimo rapporto del GRECO: tra le criticità, la corruzione degli arbitri, la corruzione internazionale, il finanziamento dei partiti, in Dir. pen. cont., 10 luglio 2018.

[17] In caso di violazione è previsto il versamento dei contributi ricevuti alla cassa delle ammende (art. 1 c. 13 l. 3/2019).

[18] In caso di violazione sembra doversi applicare una sanzione amministrativa di importo da due a sei volte l’ammontare non dichiarato (l’art. 5 c. 3 l. 3/2019 rinvia all’art. 4 c. 6 l. 659/1981, che prevedeva un delitto punito con la sola multa poi depenalizzato dall’art. 32 l. 689/1981).

[20] Entrambe le citazioni sono tratte da G. Giostra, Prima lezione sulla giustizia penale, Laterza 2020, p. 20-21, di cui può leggersi in questa Rivista una recensione a firma di Luca Luparia.

[21] Una dettagliata ricostruzione delle fonti pubbliche disponibili sul caso Open si ritrova in M.C. Ubiali, Attività politica e corruzione, cit., p. 230 ss.

[22] Si rinvia a M.C. Ubiali, Attività politica e corruzione, cit., p. 241 ss.

[23] Si vedano le relazioni annuali del 2019 (p. 7) e del 2020 (p. 4).

[24] Una mappatura aggiornata, con alcuni rilievi critici sulle novità della l. 3/2019, nel report Openpolis “Cogito ergo sum” del 2020 (qui una sintesi).

[25] Si veda l’opinione espressa dal costituzionalista Alfonso Celotto su La Stampa del 7 dicembre 2019 in un editoriale dal titolo Perché non è possibile immaginare un sistema politico senza finanziamenti.

[26] Sui complessi equilibri tra “disciplinare” e “punire” in materia si rinvia all’ampio lavoro di R. Alagna, Lobbying e diritto penale, cit., p. 45 ss., 119 ss. Nella prospettiva del diritto pubblico si veda anche P.L. Petrillo, Lobbying e decisione politica. Profili costituzionali e comparati, in Dir. pen. cont. – Riv. trim., 2018, 3, 190 ss.