GIP Lodi, sent. 27 agosto 2021, giud. Salerno

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1. Con la sentenza in commento, il giudice per le indagini preliminari di Lodi ha assolto per insussistenza del fatto l’imputato, accusato del delitto di “omessa comunicazione delle variazioni del reddito o del patrimonio, anche se provenienti da attività irregolari, nonché di altre informazioni dovute e rilevanti ai fini della revoca o della riduzione del beneficio”, di cui all’art. 7, comma 2, del D.L. n. 4/2019.

Nel caso di specie, all’uomo, percettore del reddito di cittadinanza dal luglio del 2019, veniva contestato di aver omesso di comunicare di essere sottoposto a misura cautelare, a partire dal 28 ottobre dell’anno successivo, continuando così a percepire il beneficio cui, invece, non avrebbe avuto più diritto. Tra le circostanze che devono permanere per tutta la durata della erogazione del trattamento, infatti, l’art. 2, comma 1, lettera c-bis), del D.L. 4/2019 prevede non solo il possesso di specifici requisiti di cittadinanza, residenza, soggiorno, reddituali e patrimoniali, ma anche l’assenza di condanne definitive nei dieci anni precedenti per uno dei delitti elencati all’art. 7, comma 3[1], nonché la mancata sottoposizione a misura cautelare personale.

Nondimeno, nonostante l’effettiva applicazione all’imputato di una misura cautelare in relazione al reato di associazione di stampo mafioso, finalizzata al traffico di sostanze stupefacenti o psicotrope ed aggravata dal reato transazionale, il GIP argomenta nel senso dell’insussistenza del fatto di reato ex art. 7 del D.L. 4/2019, nonché di qualsiasi altra fattispecie incriminatrice, e pronuncia così sentenza assolutoria ai sensi dell’art. 129 c.p.p.

2. La sentenza in esame rappresenta un’interessante applicazione dei profili sanzionatori legati alla disciplina del reddito di cittadinanza, misura di politica attiva del lavoro introdotta “a garanzia del diritto al lavoro, di contrasto alla povertà, alla disuguaglianza e all'esclusione sociale, nonché diretta a favorire il diritto all'informazione, all'istruzione, alla formazione e alla cultura attraverso politiche volte al sostegno economico e all'inserimento sociale dei soggetti a rischio di emarginazione nella società e nel mondo del lavoro”[2].

L’accesso e l’erogazione al beneficio, in particolare, sono presidiate dalla legge con apposite sanzioni: l’art. 7, comma 1 e 2, del decreto prevede alcune specifiche ipotesi delittuose, per le ipotesi di falsità o omissioni rilevanti in sede di presentazione della domanda o mancato adempimento degli obblighi di aggiornamento imposti dalla disciplina stessa. Trattasi di due reati di condotta e di pericolo, la cui ratio si rinviene nella tutela dell'amministrazione contro affermazioni mendaci o omissioni relative all’effettiva situazione patrimoniale, reddituale e personale dei soggetti che vogliano accedere o abbiano già avuto accesso al reddito di cittadinanza.

La disciplina sanzionatoria di cui al D.L. 4/2019, in particolare, poggia sul principio antielusivo, “incardinato sulla capacità contributiva ex art. 53 Cost., la cui ratio risponde al più generale principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.”[3]: ne deriva che tali reati vengono configurati non in dipendenza dall’esistenza di un profitto ingiusto, bensì in considerazione del “dovere di lealtà del cittadino verso le istituzioni dalle quali riceve un beneficio economico”[4]. Invero, poiché la misura consiste in un “meccanismo di riequilibrio sociale”, essa presuppone necessariamente la leale cooperazione tra privato e pubblica amministrazione, ispirata alla massima trasparenza, con conseguente rilevanza di tutte le informazioni che le legge configuri come significative ai fini della percezione di tale reddito.

La giurisprudenza sviluppatasi sinora in merito al reddito di cittadinanza ha affermato, in particolare, che ciò che rileva ai fini della rilevanza penale delle dichiarazioni e delle omissioni in materia di reddito di cittadinanza è la lesione del patto di lealtà che il cittadino è chiamato a rispettare nei confronti dello Stato che eroga una provvidenza in suo favore. Pertanto, anche a prescindere dall’incidenza delle informazioni richieste sull’effettiva possibilità di percepire o continuare a percepire il reddito, queste non possono essere omesse dal cittadino, al quale non rimane facoltà di scelta in merito a quali informazioni fornire[5].

3. Al beneficiario – attuale o futuro – del reddito di cittadinanza, la legge impone, nello specifico, due obblighi informativi, diversi per oggetto e collocazione temporale, e ad essi ricollega due differenti sanzioni.

Da una parte, il comma 1 punisce chi “al fine di ottenere indebitamente il beneficio di cui all’articolo 3, rende o utilizza dichiarazioni o documenti falsi o attestanti cose non vere, ovvero omette informazioni dovute”; si tratta di un reato connotato da dolo specifico e realizzabile attraverso una pluralità di condotte, attive e omissive, riferite alle informazioni dovute in sede di presentazione della domanda di accesso al beneficio.

Dall’altra, il comma 2 – che qui viene in esame – incrimina il “mancato aggiornamento”[6] consistente nella “omessa comunicazione delle variazioni del reddito o del patrimonio, anche se provenienti da attività irregolari, nonché di altre informazioni dovute e rilevanti ai fini della revoca o della riduzione del beneficio”. Le informazioni relativamente a cui la legge richiede un costante aggiornamento, ai sensi del capoverso dell’art. 7, possono essere suddivise in due macro-gruppi: le informazioni reddituali o patrimoniali, e le “altre informazioni dovute e rilevanti ai fini della revoca o della riduzione del beneficio”.

Sono queste ultime ad essere oggetto di approfondimento nella pronuncia in esame: è evidente, invero, che la circostanza di essere sottoposto a misura cautelare non costituisce una informazione di carattere reddituale o patrimoniale, e non può che rientrare nella categoria residuale delle “altre informazioni”. Sotto questo profilo, però, il giudice ritiene che la formulazione letterale della norma pecchi di eccessiva “genericità e onnicomprensività”: limitandosi a richiedere che il beneficiario comunichi “le altre informazioni dovute e rilevanti ai fini della revoca o della riduzione del beneficio”, la legge imporrebbe un obbligo di aggiornamento eccessivamente vago.

Al fine di garantire il principio di determinatezza e di precisione, dunque, il GIP ritiene che la locuzione vada interpretata limitatamente alle ipotesi richiamate in modo espresso dalla norma, che, con riguardo al tempo della comunicazione, impone di guardare ai termini “di cui all'articolo 3, commi 8, ultimo periodo, 9 e 11”. L’art. 3, comma 8, D.L. 4/2019 stabilisce, anzitutto, l’obbligo dichiarativo dell’eventuale avvio di attività di lavoro dipendente; al comma successivo, poi, è sancito l’obbligo di informare l’amministrazione di ogni variazione della condizione occupazionale, sia essa legata all’avvio di un’impresa o di lavoro autonomo, da parte di uno o più dei membri del nucleo familiare beneficiario del reddito. Infine, al comma 11, è previsto obbligo di comunicare ogni variazione patrimoniale che comporti la perdita dei requisiti ex art. 2, comma 1, lettera b), numero 2) e 3) – relativi al valore del patrimonio immobiliare e mobiliare – lettera c) – riguardante il godimento di beni durevoli.

A questi – e soltanto a questi – obblighi potrebbe essere riferita, secondo il GIP, l’espressione ampia e generica di “altre informazioni”, in virtù del rispetto dei principi di determinatezza e tassatività. Si tratta, evidentemente, di una lettura abrogans della seconda parte della disposizione: poiché tutti i casi descritti sembrerebbero riferiti a variazioni suscettibili di essere ricomprese nell’ambito delle informazioni legate a reddito e patrimonio del soggetto beneficiario della misura – cui l’art. 7 cpv fa riferimento nella sua prima parte – l’operazione ermeneutica che limita a queste sole ipotesi l’obbligo penalmente sanzionato sembra svuotare di ogni significato il riferimento a informazioni ulteriori.

Il ragionamento del GIP ricorda, in qualche misura, la decisione con cui le Sezioni Unite Paternò[7], all’indomani della sentenza De Tommaso della Corte EDU[8], interpretarono l’art. 75, comma 2, del D.lgs. n. 159/2011 nel senso di ritenere escluso che la violazione delle generiche ed indeterminate prescrizioni “di vivere onestamente” e “di rispettare le leggi” potesse configurare il reato de quo, e solleva perplessità analoghe: infatti, pur pervenendo al risultato apprezzabile di evitare l'applicazione di una norma eccessivamente indeterminata, entrambe le sentenze finiscono per interpretare parte della disposizione sanzionatoria tamquam non esset, giustificando una riflessione critica sulla mancata sottoposizione della questione di legittimità – per contrasto con l’art. 25, comma 2, Cost. – alla Consulta[9]. Oltre a determinare uno sconfinamento nelle competenze proprie della Corte Costituzionale, infatti, la strada dell’interpretazione correttiva lascia inalterato il dato normativo, con il rischio che venga applicato, nonostante la sua indeterminatezza, da parte di altri Tribunali e Corti.

Vale, d’altronde, precisare ulteriormente che, mentre nel caso delle misure di prevenzione la scelta di evitare la rimessione alla Corte Costituzionale poteva essere attribuita, almeno in parte, al timore che la Corte Costituzionale persistesse a rigettare le censure di indeterminatezza della fattispecie, come avvenuto prima della pronuncia della Grande Camera della CEDU[10], nel caso della normativa sul reddito di cittadinanza un tale pregiudizio non ha ragione di porsi, stante l’assoluta novità della disciplina e l’assenza di decisioni della Corte sul punto[11].

Anche in questo caso, tuttavia, il GIP sembra preferire seguire la strada della lettura adeguatrice, optando di conseguenza per l’unica interpretazione che si rivela rispettosa dei canoni di predeterminazione legale del fatto tipico: in assenza di una norma che – analogamente a quanto accade per le informazioni patrimoniali e reddituali ex art. 3, commi 8, 9 e 11 – imponga, entro un certo termine, la comunicazione della sottoposizione a misura cautelare, l’informazione suddetta non potrebbe “dovuta” ai sensi dell’art. 7, comma 2, D.L. 4/2019, rimanendo esclusa, di conseguenza, dall’alveo delle condotte punibili alla stregua di tale disposizione.

4. Il GIP non ignora, d’altro canto, che l’art. 2, comma 1, lettera c-bis) del D.l. prevede espressamente, quale condizione per l’accesso al beneficio, l’assenza di condanne nei dieci anni precedenti e la mancata sottoposizione a misure cautelari per i reati indicati all’art. 7, comma 3, del decreto. Tuttavia, come chiaramente evidenziato nella pronuncia in commento, si tratterebbe di una condizione apposta relativamente al momento dell’accesso al beneficio, secondo le modalità disposte all’art. 5 del decreto[12], e non anche al momento successivo, durante la percezione del reddito. L’obbligo di comunicare eventuali condanne o misure cautelari ricorre, dunque, solo “al momento della richiesta dell’ammissione al beneficio”, pena la sanzione ex art. 7, comma 1, del D.L. 4/2019. Tale ipotesi, tuttavia, non ricorre nel caso di specie, poiché, al tempo della richiesta, l’imputato non era destinatario di alcuna misura cautelare ostativa al conseguimento del reddito di cittadinanza.

D’altronde, secondo il GIP, sarebbe del tutto irragionevole pretendere che colui che venga a trovarsi in stato di restrizione a causa di una misura cautelare sia obbligato a comunicare tempestivamente la propria condizione all’ente erogatore: irragionevolezza resa evidente anche dal tempus commissi delicti, individuato nel capo di imputazione nel giorno stesso di applicazione della misura cautelare, a indicare che l’aggiornamento circa il proprio stato di sottoposizione a restrizione avrebbe dovuto essere comunicato il giorno stesso in cui la misura cautelare è stata disposta.

Oltretutto, una simile ricostruzione appare ancor meno logica se si considera che, ai sensi dell’art. 3, commi 8, 9 e 11, al percettore del reddito è comunque garantito un termine per la comunicazione delle sopravvenienze ivi indicate[13], mentre nell’ipotesi della sottoposizione a misura cautelare la variazione – in assenza di indicazioni differenti – dovrebbe essere comunicata il giorno stesso dell’emissione del provvedimento che dispone la misura, in altro procedimento.

5. Esclusa la possibilità di ricomprendere la comunicazione di sottoposizione a misura cautelare nelle informazioni per cui sussista un obbligo penalmente sanzionato di informare l’amministrazione, il giudice passa ad esaminare un altro profilo della disciplina, attinente al coordinamento tra i vari procedimenti coinvolti e, nella specie, quello penale in cui viene disposta la misura cautelare e quello amministrativo per l’eventuale revoca della stessa.

La legge, a ben vedere, non ignora la necessità di armonizzare la disciplina di questi due momenti: proprio perché le vicende processuali possono incidere così significativamente sulla percezione del reddito, il legislatore ha previsto che il giudice che dispone la misura cautelare abbia il “potere-dovere di adottare i provvedimenti di sospensione” del beneficio. A tal fine, ex art. 7-ter, commi 1 e 3, D.L. 4/2019, l’autorità giudiziaria invita l’indagato o l’imputato a dichiarare se gode del reddito di cittadinanza. Ove questi si riveli percettore del reddito, i provvedimenti di sospensione assunti dall’autorità giudiziaria vengono comunicati all’amministrazione, entro quindici giorni dalla loro adozione.

Nondimeno, dal ragionamento del GIP si evince che neppure l’eventuale omissione in sede di applicazione della misura cautelare rileverebbe ai fini dell’integrazione del reato di indebita percezione ex art. 7, comma 2, D.L. 4/2019: il meccanismo descritto all’art. 7-ter del decreto legge, infatti, incide sulla sospensione – e non anche sulla revoca o riduzione – del beneficio. E poiché la norma incriminatrice fa espressa menzione soltanto delle informazioni suscettibili di comportare revoca o riduzione, evidenti ragioni di legalità impongono una lettura tassativa, escludendo un effetto analogico in malam partem.

Peraltro, nel caso di specie, la mancata acquisizione degli atti di indagine del procedimento da cui era scaturita la misura cautelare a carico dell’imputato avrebbe reso impossibile verificare, da una parte, se il giudice avesse richiesto all’imputato se costui godesse del beneficio e, dall’altra, quale fosse stata la risposta fornita. Anche a prescindere da ciò, nondimeno, il giudice ribadisce l’irrilevanza delle dichiarazioni eventualmente omesse di fronte al giudice penale, alla luce del dettato normativo che incrimina l’omissione delle sole informazioni rilevanti ai fini della revoca e della riduzione: l’art. 7-ter, comma 1, all’opposto, stabilisce che “nei confronti del beneficiario o del richiedente cui è applicata una misura cautelare personale […], l'erogazione del beneficio di cui all'articolo 1 è sospesa”.

Sancendo in generale l’effetto sospensivo della sottoposizione a misura cautelare in corso di erogazione del beneficio, tale disposizione sembra escludere in radice la possibilità che la relativa omissione rilevi ai sensi dell’art. 7 cpv: l’informazione omessa nel caso di specie, infatti, non potrebbe dirsi “rilevante ai fini della revoca o della riduzione del beneficio”, come richiesto dalla norma incriminatrice. Più che per l’indeterminatezza del dettato normativo, allora, sembra che il caso della sottoposizione a misura cautelare debba essere escluso dal perimetro di rilevanza penale dell’omissione di informazioni diverse da quelle reddituali in virtù della mancata rilevanza ai fini della riduzione o della revoca del beneficio. È la stessa formulazione dell’art. 7 cpv, cioè, a rendere inservibile la seconda parte della disposizione con riguardo ai casi di misura cautelare, la cui sopravvenienza rileverebbe soltanto a fini sospensivi e non sarebbe, invece, una informazione “rilevante ai fini della revoca e la riduzione”, cui la norma espressamente si rivolge.

6. Alla luce degli argomenti esaminati, in definitiva, il giudice conclude affermando che “non integra il reato di cui all’art. 7, comma 2, del D.L. n. 4 del 2019 la condotta di chi, già ammesso al reddito di cittadinanza e successivamente sottoposto a misura cautelare personale, abbia omesso di dichiarare il proprio stato di restrizione all’ente erogatore”: avendo escluso che la condotta addebitata all’imputato integri gli estremi del reato in specie o di altra figura criminosa, il giudice pronuncia sentenza di assoluzione per insussistenza del fatto e proscioglie l’imputato dalle accuse.

La decisione, pur giustificata sulla base delle argomentazioni riportate in commento, lascia nondimeno aperta la questione relativa alla sorte dell’omessa comunicazione della variazione di requisiti diversi, quali, ad esempio, quelli di cittadinanza, residenza e soggiorno di cui all’art. 2, comma 1, lettera a). In relazione ad essi, invero, l’indeterminatezza del sintagma “altre informazioni” ex art. 7, comma 2, ed il silenzio delle legge quanto ad un eventuale obbligo informativo, alle modalità e ai tempi dello stesso – nonché alle conseguenze della mancata comunicazione – pongono l’interprete ad un bivio: da una parte, la remissione di questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 cpv per indeterminatezza della fattispecie; dall’altra, una lettura adeguatrice che, sulla base delle medesime argomentazioni spese dal GIP nella sentenza in commento, si spinga oltre nella lettura abrogans della norma incriminatrice, negando rilevanza penale all’omessa comunicazione di informazioni diverse da quelle espressamente previste ex art. 3 D.L. 4/2019.