1. Fra le novità della c.d. riforma Cartabia relative al sistema sanzionatorio è possibile annoverare la nuova ipotesi estintiva delle contravvenzioni alimentari, recentemente inserita dall’art. 70 del decreto attuativo n. 150 del 2022 agli artt. 12 ter e ss. della legge n. 283 del 1962.

Il neointrodotto meccanismo estintivo s’ispira alla procedura di tipo prescrittivo-ingiunzionale coniata nell’ambito della sicurezza sul lavoro e successivamente mutuata in altri settori della legislazione speciale[1]. Si fonda, infatti, allo stesso modo, sul rispetto puntuale delle prescrizioni dell’organo accertatore della violazione e sul pagamento in via amministrativa di una quota della ammenda comminata per l’illecito; e parimenti mira ad assicurare una efficace tutela del bene giuridico in presenza di condotte scarsamente lesive e, al contempo, a decongestionare la giustizia penale evitando la celebrazione del processo.

Nonostante le analogie, la nuova ipotesi estintiva presenta altresì taluni profili peculiari – primo fra tutti, la previsione della possibilità di prestare lavoro di pubblica utilità in alternativa al pagamento – non rintracciabili nella fattispecie omologa già impiegata in materia antinfortunistica. La scelta del legislatore delegato di individuare un unico settore in cui sperimentare tali innovazioni, tuttavia, potrebbe rivelarsi non ragionevole, specie tenendo in debito conto la genesi della nuova causa estintiva e gli scopi perseguiti dalla stessa riforma.

2. Come anticipato, la nuova procedura estintiva in materia alimentare è stata introdotta dal d.lgs. n. 150 del 2022 in attuazione della delega contenuta nel comma 23 dell'art. 1 della l. n. 134 del 2021 (c.d. riforma Cartabia).  

In tale porzione della delega relativa alla rimeditazione del sistema sanzionatorio, il Parlamento incaricava il legislatore delegato di «prevedere una causa di estinzione delle contravvenzioni destinata a operare nella fase delle indagini preliminari, per effetto del tempestivo adempimento di apposite prescrizioni impartite dall'organo accertatore e del pagamento di una somma di denaro determinata in una frazione del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa»; di contemplare altresì «la possibilità della prestazione di lavoro di pubblica utilità in alternativa al pagamento della somma di denaro», e un’«attenuazione della pena nel caso di adempimento tardivo» (lett. a).

Quanto all’ambito operativo della nuova ipotesi estintiva, si delegava il Governo ad individuare gli illeciti cui applicarla fra «le contravvenzioni (…) suscettibili di elisione del danno o del pericolo mediante condotte ripristinatorie o risarcitorie, salvo che concorrano con delitti» (lett. b).

Il Parlamento, dunque, indicava al legislatore delegato un preciso modello di riferimento cui rifarsi nelle procedure di tipo prescrittivo-ingiunzionale già efficacemente sperimentate nella legislazione complementare e, ad un tempo, menzionava la natura contravvenzionale e riparabile dell’illecito quali parametri per fissare il perimetro applicativo della nuova fattispecie. Non individuava, invece, all’evidenza, alcun comparto della Parte speciale (in senso lato) nel quale impiegarla in via esclusiva, né, tanto meno, la destinava al settore della sicurezza alimentare.

Una tale scelta, dunque, veniva realizzata dal legislatore delegato autonomamente sulla scorta degli stessi obiettivi posti alla base della nuova procedura estintiva, individuati esplicitamente nell'«evitare la celebrazione del processo favorendo l’archiviazione del reato durante le indagini da parte del pubblico ministero» e nell'«assicurare al contempo una efficace tutela al bene giuridico tutelato, grazie alla leva ripristinatoria/risarcitoria sulla quale si basa il meccanismo estintivo del reato». A parere del Governo, infatti, proprio il perseguimento di tali scopi suggeriva di individuare «circoscritti ambiti di materia, (…) che si caratterizzano per un significativo impatto sull’attività giudiziaria, essendo di frequente contestazione», «tenendo conto dell’esistenza, a livello normativo e di prassi, dell’esistenza di autorità amministrative di vigilanza e di corpi di polizia o dei Carabinieri (come i Nuclei Anti Sofisticazione e Sanità – N.A.S.) specializzati nell’accertamento di reati in quegli ambiti», «premessa indispensabile per il successo della procedura amministrativa che porta a prescrivere condotte ripristinatorie/risarcitorie al fine dell’estinzione del reato»[2].

3. Quanto, in particolare, al funzionamento della nuova ipotesi estintiva delle contravvenzioni alimentari, i neointrodotti artt. 12 ter ss. della l. n. 283 del 1962 delineano un procedimento estintivo a formazione progressiva, fondato, come anticipato, sull’assolvimento di due condizioni – l’adempimento delle prescrizioni impartite dall'organo accertatore della contravvenzione e il pagamento di una quota dell'ammenda comminata per l'illecito[3] –, sulla scorta della procedura tipizzata per gli illeciti antinfortunistici, sia pure con alcune rilevanti novità.

In primis, l’art. 12 ter perimetra il novero delle fattispecie suscettibili di estinzione mediante il nuovo meccanismo prescrittivo-ingiunzionale: le sole contravvenzioni che abbiano cagionato un danno o un pericolo riparabile mediante condotte ripristinatorie o risarcitorie per le quali sia comminata la pena dell'ammenda, sola, alternativa o congiunta a quella dell’arresto, purché, in ogni caso, non concorrano con uno o più delitti.

Con riferimento a tali fattispecie, la medesima disposizione prevede che l'organo accertatore, constatata la violazione e riferita la notizia di reato al pubblico ministero ex art. 347 c.p.p., impartisca al contravventore un’apposita prescrizione, fissando al contempo un termine per il suo adempimento non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario e comunque non superiore a sei mesi, eventualmente prorogabile, su richiesta del contravventore, di altri sei per particolari e documentate circostanze a lui non imputabili.

Entro trenta giorni dalla scadenza del termine fissato, e verificato l’adempimento tempestivo e completo delle prescrizioni imposte, si stabilisce che l’organo accertatore ammetta il contravventore a pagare, in sede amministrativa, nel termine di trenta giorni, una somma pari ad un sesto del massimo dell’ammenda comminata per la contravvenzione contestata, destinata al bilancio dello Stato. Decorsi al massimo sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato per il pagamento, poi, l'iter procedurale prevede che l'organo accertatore comunichi l'assolvimento della duplice condizione al pubblico ministero (art. 12 quater), affinché quest'ultimo prenda atto dell'avvenuta estinzione della contravvenzione e richieda l'archiviazione (art. 12 octies).

Nel caso di mancato adempimento, invece, il procedimento penale, sospeso dal momento dell’iscrizione della notizia di reato, riprende il suo corso. L’art. 12 nonies, tuttavia, attribuisce una speciale efficacia all'adempimento tardivo o irrituale. Al capoverso di tale disposizione, infatti, ricalcando la disciplina della omologa fattispecie estintiva in materia di sicurezza sul lavoro[4], si prevede che il contravventore attivamente adoperatosi, sia pure «con modalità diverse da quelle indicate dall'organo accertatore», nell'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione possa comunque beneficiare dell’oblazione discrezionale ex art. 162 bis c.p., purché ci si trovi in un momento antecedente all’apertura del dibattimento o alla pronuncia del decreto di condanna, con riduzione, in questo caso, della somma da versare a un quarto del massimo dell'ammenda comminata per la contravvenzione contestata. Il primo comma del medesimo articolo, invece, in attuazione della delega e innovando rispetto alle ipotesi estintive contemplate in altri settori della legislazione speciale, introduce una circostanza attenuante ad effetto comune per il caso di assolvimento tardivo delle prescrizioni.

Ugualmente inedita ed espressiva dei principi e criteri direttivi contenuti nella legge delega, infine, la previsione contenuta nell’art. 12 quinquies: al fine di rimuovere gli ostacoli all’accesso alla causa estintiva eventualmente derivanti da motivi economici, stabilisce che «il contravventore che, per le proprie condizioni economiche e patrimoniali, sia impossibilitato a provvedere al pagamento della somma di denaro, può richiedere al pubblico ministero, personalmente o a mezzo di procuratore speciale, di svolgere in alternativa lavoro di pubblica utilità presso lo Stato, le Regioni, le Città metropolitane, le Province, i Comuni o presso enti o organizzazioni di assistenza sociale e di volontariato», commutando 250 euro per ogni giorno di lavoro di pubblica utilità. La medesima disposizione prevede, poi, che il contravventore possa in ogni momento interrompere la prestazione del lavoro di pubblica utilità pagando una somma di denaro pari a un sesto del massimo dell’ammenda prevista per la contravvenzione, dedotta la somma corrispondente alla durata del lavoro già prestato.

4. I passaggi della procedura estintiva appena passati in rassegna ripropongono, come già anticipato ed esplicitamente affermato nella relazione di accompagnamento, lo schema procedimentale messo a punto nel 1994 nel settore del diritto penale del lavoro. D’altra parte, la disciplina dell’ipotesi estintiva introdotta dalla c.d. riforma Cartabia presenta altresì alcune difformità rispetto al meccanismo originario da cui trae spunto: diversi appaiono non soltanto i limiti edittali[5], ma anche le scansioni temporali, il quantum da versare in via amministrativa ai fini dell'estinzione e, soprattutto, l’efficacia attribuita all’adempimento tardivo e alla stessa impossibilità di adempiere.

Mentre i tempi contingentati dal legislatore delegato del 2022 risultano più stringenti di quelli ordinariamente fissati per la materia della sicurezza sul lavoro – 30 giorni, invece che 60, per la verifica dell'adempimento delle prescrizioni e per il versamento della somma di denaro[6] –, più favorevoli appaiono la determinazione della somma da versare nelle casse dello stato – un sesto, invece che un quarto, del massimo comminato per la contravvenzione commessa – e, soprattutto, lo speciale rilievo attribuito all’assolvimento intempestivo e all’incapienza economica del contravventore.

Quanto alla commisurazione del versamento imposto, il legislatore delegato motiva l’opzione in melius adottata, in assenza di indicazioni sul punto della legge delega, enfatizzando la necessità di rendere appetibile il ricorso alla causa estintiva nel settore della sicurezza alimentare per ottenere l'agognata decongestione del sistema penale: «il valore elevato del massimo dell’ammenda per le principali contravvenzioni di cui alla l. n. 283/1962 (cfr. l’art. 6, co. 4, che prevede pene fino a 46.000 euro) suggerisce, per il successo applicativo della causa estintiva, e per i conseguenti effetti deflativi, di aumentare la misura della riduzione della pena»[7].

Viceversa, rispetto all'inedita circostanza attenuante di cui al comma 1 dell'art. 12 nonies e alla altrettanto inedita possibilità di essere ammessi al lavoro di pubblica utilità in caso di ristrettezze economiche di cui all'art. 12 quinquies, nella relazione illustrativa ci si limita a valorizzare l'indirizzo espresso in tal senso dalla delega, evidenziando, allo stesso tempo, quanto alla prestazione del lavoro di pubblica utilità, talune peculiarità della nuova disciplina, come l’attribuzione al pubblico ministero, e non al giudice, della decisione sull’ammissione al lavoro e sulla determinazione della durata e dei modi dell'opzione sostitutiva, per ragioni di celerità della procedura.    

5. Concentrando l’attenzione sui profili innovativi di segno favorevole che caratterizzano la procedura estintiva delle contravvenzioni alimentari, vale la pena interrogarsi sulla mancata estensione degli stessi anche allo schema prescrittivo-ingiunzionale già previsto in materia di sicurezza e salute sui luoghi di lavoro. Domandarsi, cioè, se l’opzione di individuare un ambito di elezione per esercitare la delega e ivi sperimentare soluzioni di nuovo conio più favorevoli al reo tenga sotto il profilo della uguaglianza-ragionevolezza oppure se celi dei profili di dubbia legittimità costituzionale.  

Occorre, forse, da questo punto di vista, analizzare partitamente le novità recate dalla riforma, distinguendo l'imposizione di un versamento meno oneroso al contravventore alimentare ai fini dall'estinzione dalle altre due. Si tratta, infatti, di una previsione originale, non contemplata dalla legge delega, ma che tuttavia, diversamente dalle altre, non ha carattere autenticamente innovativo: il legislatore delegato si è limitato ad alleggerire il quantum dovuto dal contravventore nell'ambito di uno schema rispondente a quello originariamente tipizzato per le contravvenzioni antinfortunistiche, senza alterarlo e motivando tale scostamento per la particolare severità delle cornici edittali poste a tutela della sicurezza alimentare e per la necessità di incentivare l'accesso alla neointrodotta procedura estintiva a scopo deflattivo.

Una tale opzione, in verità, potrebbe risultare non irragionevole. Se le motivazioni addotte dal Governo nell’individuare il settore della sicurezza alimentare come terreno unico della riforma non appaiono irresistibili, dal momento che anche per la materia antinfortunistica potrebbe porsi l'esigenza di favorire il ricorso allo schema estintivo per decongestionare la giustizia penale, non sono in gioco nuove soluzioni favorevoli al reo, ma semplicemente la mitigazione del “peso” di una possibilità già concessa in diversi comparti della legislazione speciale.

In questo senso, se adita in proposito, la Corte costituzionale potrebbe ragionare non diversamente che in passato, quando, raffrontando le ipotesi estintive vigenti nei settori antinfortunistico e ambientale, ha ritenuto non manifestamente irragionevole la diversa determinazione della somma da versare per beneficiare dell'oblazione in caso di adempimento tardivo delle prescrizioni, concludendo che si trattasse di una difformità espressiva di una scelta discrezionale del legislatore in relazione a beni giuridici disomogenei, come tale non sindacabile[8].

Allo stesso modo, anche il ritocco a ribasso dell’importo necessario ai fini dell’estinzione delle contravvenzioni alimentari operata dal legislatore delegato nel 2022 potrebbe essere valutata alla stregua di una opzione di dosimetria (lato sensu) sanzionatoria non censurabile se posta a confronto con quella esercitata nella legislazione antinfortunistica a causa della non sovrapponibilità dei beni giuridici tutelati. Così pure, nell’ambito di un sindacato “irrelato”, potrebbe essere ritenuta intrinsecamente non manifestamente irragionevole proprio tenendo conto della severità dei compassi sanzionatori contemplati nella legge n. 283 del 1962, segnalata non a caso dallo stesso legislatore delegato.  

6. Diverso il discorso per la previsione della circostanza attenuante per il caso di adempimento tardivo e, soprattutto, per la possibilità di ricorrere al lavoro di pubblica utilità in luogo del pagamento, caratterizzate da una effettiva portata innovativa rispetto allo schema prescrittivo-ingiunzionale già in uso, e relegate dal legislatore delegato di propria iniziativa al solo settore della sicurezza alimentare.

Come già evidenziato, tali modifiche normative, diversamente dalla riduzione del versamento necessario all'estinzione, erano contemplate nella legge delega, senza tuttavia essere ancorate ad uno specifico settore della legislazione speciale. Il Parlamento, difatti, si era limitato a subordinare l'operatività della causa estintiva da introdurre alla natura contravvenzionale e “riparabile” degli illeciti cui applicarla, tanto da suggerire ai primi commentatori che al Governo fosse demandato l'inserimento intra moenia codicis di un meccanismo di carattere generale ideato sulla scorta di quelli già collaudati nella legislazione complementare[9].

Stante la genericità delle indicazioni offerte dalle Camere è possibile supporre che non si intendesse suggerire l'innesto della nuova ipotesi estintiva in un singolo ambito della Parte speciale e, soprattutto, limitare a questo o quel settore l’operatività delle nuove opportunità dischiuse dalla riforma. Pertanto, l’operazione finium regundorum del legislatore delegato non appare prima di tutto allineata alle indicazioni dell'organo cui sono riservate nella materia penale le scelte di politica criminale, comprensive non soltanto del se e quanto punire, ma anche del se e quando percorrere binari diversi per raggiungere scopi desiderabili dalla comunità dei rappresentati.

L’opzione del Governo non risulta, inoltre, coerente rispetto agli scopi che informavano la delega: guardando alle rationes sottese alle novità previste all'art. 1, comma 23, della legge n. 134 del 2021, pare chiaro che queste ultime sarebbero potute essere utilmente impiegate anche nella materia antinfortunistica (come in quella ambientale), come auspicava, con ogni probabilità, il Parlamento. Si tratta, infatti, di un ambito peculiare che parimenti involge interessi di natura non strettamente individuali ma diffusi, suggerendo al legislatore che sia più conveniente premiare condotte idonee a riparare l'offesa, piuttosto che irrogare una pena non severa. Tanto per la sicurezza alimentare, quanto per quella sul lavoro, l'interesse primario resta quello di incentivare l'autore dell'illecito a garantire sia pure ex post e in extremis una tutela effettiva dell’oggettività giuridica messa in pericolo.

Proprio a questo scopo, a ben vedere, sembrano mirare anche i neointrodotti artt. 12 quinquies e 12 nonies, comma 1: prestare lavoro di pubblica utilità consente anche al contravventore incapiente di concorrere alla salvaguardia dell'interesse messo a repentaglio dal suo comportamento, oltre che di evitare la celebrazione del processo; in egual maniera, la previsione di un'attenuazione della pena in caso di adempimento tardivo, pur non alleggerendo il carico dei tribunali, incentiva l’imputato ad attivarsi per ottenere la riduzione della sanzione in concreto irrogata.

7. Non si comprende, dunque, per quale ragione si sia inteso escludere il perseguimento delle finalità sottese alle novità più significative della neointrodotta procedura estintiva delle contravvenzioni alimentari nel diverso settore del penale del lavoro.

Tale scelta, che sarebbe potuta risultare difficilmente comprensibile se espressiva di un ampio dibattito parlamentare, appare tanto più irragionevole perché esercitata dal Governo in autonomia e a fronte di indicazioni generiche, ma di segno opposto, delle Camere. Senza contare che non risulta neppure pienamente coerente con le valutazioni espresse dallo stesso legislatore delegato, dal momento che la materia antinfortunistica, non presa in considerazione dalla riforma, risponde perfettamente agli stessi criteri menzionati nella relazione illustrativa per individuare l'ambito dell'intervento normativo (frequente contestazione degli illeciti contravvenzionali; sussistenza di un apposito organo di vigilanza)[10].

Per questo e per le altre ragioni evidenziate, è possibile che la mancata estensione dei profili innovativi richiamati al settore della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro – come pure al penale ambientale – sia portata all’attenzione della Corte costituzionale. Nelle more di un intervento legislativo che introduca, come probabilmente già auspicato dalla legge n. 134 del 2022, una procedura estintiva di tipo prescrittivo-ingiunzionale nella Parte generale del Codice penale, non è escluso che siano i giudici costituzionali a vagliare la ragionevolezza delle disparità normative provocate indirettamente dalla scelta riduttiva del Governo.

Relativamente all'attenuante ad effetto comune prevista per il caso di adempimento tardivo per il solo ambito della sicurezza di alimenti e bevande, la Corte potrebbe rilevare, oltre alla non piena compatibilità già evidenziata con le indicazioni contenute nella delega, la struttura e la ratio strettamente affini e sostanzialmente omogenee della neointrodotta procedura estintiva con quella preesistente nel settore del lavoro. Potrebbe, allora, ricorrere ad una sentenza manipolativa di tipo additivo per innestare nello schema già contemplato nel diritto penale del lavoro – o/e negli altri settori della legislazione complementare rispetto ai quali sia adita – la circostanza attenuante, ritenendo manifestamente irragionevole tale isolato scostamento dalla procedura presa a modello dal legislatore delegato. In questo senso, difatti, potrebbe non essere ritenuta ostativa la difformità delle procedure prese in considerazione sotto il profilo della oggettività giuridica tutelata, se si considera che a una tale conclusione è giunta la stessa Corte costituzionale nella nota sentenza additiva n. 68 del 2012 con la quale è stata dichiarata incostituzionale la fattispecie di sequestro a scopo di estorsione nella parte in cui non prevedeva la circostanza attenuante del fatto di lieve entità diversamente dall'omologa figura criminosa posta a tutela della personalità dello Stato[11].

D’altra parte, è anche possibile che, nel caso in esame, i giudici costituzionali rigettino la questione concludendo per la non manifesta irragionevolezza dell'opzione sanzionatoria valorizzando il diverso corredo sanzionatorio che caratterizza le contravvenzioni antinfortunistiche e quelle alimentari. La maggiore severità delle cornici edittali di queste ultime – enfatizzata dallo stesso legislatore delegato, come visto, nella scelta di ridurre il quantum da versare ai fini della estinzione – potrebbe, cioè, essere ritenuta un fattore di diversificazione di due schemi pur caratterizzati da plurimi elementi di convergenza idoneo a giustificare la previsione per la sola procedura estintiva delle contravvenzioni alimentari della circostanza attenuante per il caso di adempimento tardivo. Anche se, salva la diversa entità delle pene comminate per gli illeciti da estinguere, resta il fatto che le due procedure sono caratterizzate da una identica valutazione ex lege proprio dell'assolvimento tardivo delle prescrizioni rispetto all'accesso all'oblazione discrezionale ex art. 162 bis c.p., rendendo pertanto arduo giustificare il mancato riconoscimento dell'efficacia attenuante di questo stesso elemento per una delle due.

Quanto, invece, al lavoro di pubblica utilità – istituto che presenta in ogni caso talune criticità[12] ed ambiguità[13] –, la scelta di limitare la possibilità di sostituirlo al pagamento esclusivamente a coloro che abbiano commesso contravvenzioni alimentari, se portata all'attenzione della Corte costituzionale, risulterebbe difficilmente non censurabile.

Non soltanto, infatti, è disancorata dai principi contenuti nella delega, ma finisce anche per riservare un trattamento diseguale agli autori di illeciti antinfortunistici della medesima natura inconciliabile con la stessa ratio della previsione. Se, cioè, s'intende evitare che il contravventore alimentare non acceda alla procedura estintiva unicamente a causa delle ristrettezze economiche in cui versa, una tale possibilità dovrebbe essere prevista anche per coloro che, nella medesima situazione economica precaria, abbiano commesso violazioni di pari rango poste a tutela di un bene giuridico comunque rapportabile a quello individuato dal legislatore delegato, come la sicurezza sui luoghi di lavoro. Viceversa, l’intento inclusivo preso di mira dalla delega finisce per generare, per una eterogenesi dei fini, una discriminazione, disciplinando in maniera difforme le conseguenze di violazioni e condizioni del reo sovrapponibili, pur al cospetto di beni giuridici che presentano caratteristiche simili e tali da accomunarne la tutela anche attraverso la previsione di procedure estintive di natura prescrittivo-ingiunzionale omogenee.

Anche, e soprattutto, per il lavoro di pubblica utilità, pertanto, un intervento manipolativo di tipo additivo della Corte, che estenda la possibilità di ricorrervi all'autore di contravvenzioni in materia di sicurezza sul lavoro (o contemplate in altri settori della Parte speciale caratterizzati da ipotesi estintive di identico segno) incapiente, non soltanto è prevedibile, ma addirittura auspicabile al fine di sanare una divaricazione normativa che si traduce, in definitiva, in una disparità di trattamento non sorretta da alcuna giustificazione e contraria alla stessa ratio dell'istituto.