Decreto-legge 30 dicembre 2021, n. 228, recante disposizioni urgenti in materia di termini legislativi (GU n. 309 del 30 dicembre 2021)

Per leggere il testo del decreto, clicca qui.

1. Il 30 dicembre 2021 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto legge n. 228, recante “Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi” (decreto “milleproroghe”), con cui sono stati prorogati i termini di legge in vari settori, compreso quello della giustizia penale.

Il provvedimento in esame si inserisce nel quadro più ampio di una disciplina caratterizzata dal susseguirsi di atti aventi forza di legge che, per un verso, si rendono necessari al fine di fronteggiare l’emergenza epidemiologica in atto, per altro verso, finiscono, tuttavia, per restituire all’interprete un quadro precario e sempre più frammentato.

Occorre, dunque, tentare di fare chiarezza.

2. La principale novità introdotta con il d.l. 228/2021 consiste nella proroga al 31 dicembre 2022 del termine finale di applicazione della disciplina speciale fissata, per il procedimento penale, dall’art. 23, commi 2, 4, 8 (periodi dal primo al quinto) e 9, dall’art. 23-bis, commi 1, 2, 3, 4 e 7, dall’art. 24 del c.d. “decreto ristori”[1]. È quanto stabilisce l’art. 16 del citato d.l. 228/2021, il quale prevede, infatti, l’estensione temporale dell’ambito applicativo della disciplina processuale dell’emergenza, già introdotta con precedenti atti di decretazione d’urgenza.

In proposito, giova evidenziare che le disposizioni concernenti il processo penale sono contenute nei primi due commi del predetto art. 16, occupandosi, invece, le successive disposizioni degli ulteriori ambiti della giustizia amministrativa[2], contabile[3], tributaria[4] e militare[5]. Ed un primo dato di particolare rilievo attiene proprio alla diversificazione, tra i suddetti ambiti, della disciplina adottata dal legislatore quanto all’ambito temporale di applicazione delle disposizioni emergenziali. Le disposizioni speciali in materia di giustizia amministrativa, contabile e tributaria continueranno, infatti, ad applicarsi fino al 31 marzo 2022, termine finale perfettamente coincidente con la fine dello stato di emergenza[6]. In diversificata prospettiva, con riferimento alla giurisdizione ordinaria, civile[7] e penale, e alla giurisdizione penale militare, si è scelto di estendere fino al 31 dicembre 2022 la vigenza delle disposizioni speciali.

Intuibili, allora, le perplessità suscitate da una simile previsione. Essa, solo per alcuni contesti giurisdizionali, svincola l’applicazione della disciplina derogatoria dal persistere dello stato di emergenza, alimentando, così, il rischio che, attraverso il susseguirsi di ulteriori proroghe, si finisca col rendere stabile un assetto caratterizzato – quantomeno in origine – dalla temporaneità[8].

Cionondimeno, la circostanza stessa per cui la disciplina speciale del processo penale continuerà a trovare applicazione fino alla fine dell’anno 2022 rende opportuna una pur breve ricognizione delle norme che ad essa ineriscono.

Anzitutto, nel corso delle indagini preliminari, il pubblico ministero e la polizia giudiziaria potranno continuare ad avvalersi di collegamenti da remoto per il compimento di atti investigativi che richiedono la partecipazione dell’indagato, della persona offesa, del difensore, nonché di consulenti, di esperti o di altre persone. Tuttavia, l’art. 23, comma 2 d.l. 137/2020 fa salva la facoltà, in capo al difensore dell’indagato, di opporsi al ricorso a tali strumenti di collegamento audio-visivo, «quando l’atto richiede la sua presenza»[9]. Considerata la formulazione poco chiara della disposizione da ultimo richiamata, appare preferibile, in una prospettiva di massima espansione delle garanzie, aderire all’interpretazione secondo cui l’opposizione sia consentita, non soltanto nelle fattispecie di assistenza difensiva necessaria, bensì ogniqualvolta il compimento dell’atto richieda la presenza del difensore[10].

Quanto al modus operandi in concreto della disposizione in esame, si stabilisce che colui il quale debba partecipare al compimento dell’atto a distanza è tenuto a recarsi presso l’ufficio di polizia giudiziaria più vicino al luogo di residenza. Questo è, pertanto, il luogo in cui si instaurerà il collegamento con l’autorità procedente, assicurando all’indagato la facoltà di conferire riservatamente con il difensore, il quale potrà partecipare in presenza ovvero mediante collegamento dal proprio studio. Così è la disciplina se la persona sottoposta alle indagini si trova in libertà.

Qualora, invece, la persona sottoposta alle indagini sia, a vario titolo[11], in vinculis, si procederà secondo le modalità previste dall’art. 23, comma 4 d.l. 137/2020[12], ovverosia mediante videoconferenza che instauri il collegamento tra il luogo di esecuzione dell’atto di indagine e il luogo di custodia. Le stesse modalità – videoconferenza o altro collegamento da remoto – sono previste dall’art. 23, comma 4 anche per assicurare, alle stesse persone che si trovino in vinculis, la partecipazione a qualsiasi udienza.

Sempre nel corso del procedimento, il collegamento da remoto potrà continuare ad essere impiegato per lo svolgimento dell’interrogatorio previsto dall’art. 294 c.p.p.[13].

Analogo ricorso ai collegamenti da remoto resta, poi, in vigore per la fase della deliberazione collegiale della sentenza in camera di consiglio[14]. Ed infatti, allorché l’udienza di discussione finale, celebrata pubblicamente o nelle forme del rito camerale, si sia svolta a distanza, la deliberazione collegiale potrà avvenire, parimenti, con l’impiego di modalità di collegamento da remoto.

3. Si giunge, quindi, all’aspetto più controverso della normativa dell’emergenza, vale a dire quello concernente l’inedito procedimento[15] camerale non partecipato previsto per i giudizi d’appello – art. 23-bis d.l. 137/2020 – e per quelli dinnanzi alla Corte di cassazione – art. 23, comma 8 d.l. 137/2020.

Anche la vigenza delle due disposizioni da ultimo richiamate è prorogata fino al 31 dicembre 2022 dall’art. 16, comma 1 d.l. 228/2021.

Sul punto, si impone, però, una precisazione. Il secondo comma dell’art. 16 contiene una sorta di “deroga nella deroga” per i procedimenti le cui udienze di trattazione orale siano fissate tra il 1° e il 31 gennaio 2022. In tale frangente temporale non si applica la disciplina speciale relativa ai giudizi dinnanzi alla Corte d’appello e alla Corte di cassazione[16], procedendosi nelle forme ordinarie del rito in presenza.

Simile previsione derogatoria mira, evidentemente, a tutelare le prerogative delle parti o, meglio, la posizione di coloro i quali, confidando nella prestabilita conclusione dello stato di emergenza entro il 31 dicembre 2021, non avessero tempestivamente presentato la richiesta di discussione orale in relazione alle udienze fissate nel gennaio del 2022.

Peraltro, la deroga di cui all’art. 16, comma 2 trova applicazione a tutti i procedimenti la cui udienza di trattazione si collochi nell’arco temporale individuato dalla medesima norma, quale che sia la data del decreto di fissazione dell’udienza. Infatti, in merito alla disposizione di analogo tenore di cui all’art. 7, comma 2 d.l. 105/2021, la Corte di cassazione[17] ha avuto modo di statuire che la deroga operativa avrebbe trovato applicazione a tutti i procedimenti per i quali l’udienza di trattazione fosse fissata nel frangente temporale individuato dalla disposizione da ultimo citata, indipendentemente dal fatto che la data del decreto di fissazione dell’udienza fosse anteriore o successiva all’entrata in vigore del decreto legge. Attesa l’analogia tra le previsioni dell’art. 7, commi 1 e 2 d.l. 105/2021[18] e dell’art. 16 commi 1 e 2 d.l. 228/2021, si ritiene, pertanto, che il principio enunciato dalla Corte di cassazione in quella sede debba guidare, altresì, l’interpretazione dell’art. 16, comma 2 del decreto “milleproroghe”.

Come anticipato, il giudizio di appello continuerà a svolgersi, di regola, nelle forme del rito camerale non partecipato, stante il richiamo all’art. 23-bis commi 1, 2, 3, 4 e 7 d.l. 137/2020 ad opera dell’art. 16, comma 1 in esame.

Al di là dei casi in cui si debba procedere alla rinnovazione dell’istruzione dibattimentale, il giudizio di secondo grado viene, così, celebrato nelle forme del rito camerale con l’instaurazione di un contraddittorio meramente cartolare[19], salvo che le parti avanzino la richiesta di trattazione orale o l’imputato manifesti la volontà di comparire. Tali richieste possono essere formulate entro il termine perentorio di quindici giorni liberi prima dell’udienza.

Nonostante appaia chiaro che il significato da attribuire alla disposizione sia quello per cui a fronte della richiesta, anche se formulata da una sola delle parti, il contraddittorio cartolare viene soppiantato dalla discussione orale, la prassi ha generato applicazioni variegate. Il riferimento è, in particolare, alle linee guida che nei singoli distretti di Corte d’appello sono state adottate al fine di chiarire le concrete modalità operative della disciplina emergenziale. Ebbene, in alcuni casi si è ritenuto, in aderenza al testo normativo, che la richiesta di una sola delle parti sia di per sé sufficiente affinché l’udienza si celebri, per tutti, in forma orale[20]. Al contrario, presso diverse Corti distrettuali, si è ritenuto che la medesima richiesta sia in grado di produrre effetti esclusivamente nei confronti della parte che l’ha formulata; conseguentemente, in presenza di più imputati, l’udienza di trattazione si svolge, per coloro che ne abbiano fatto richiesta, con discussione orale, mentre, per gli altri, rimane valida l’applicazione della disciplina speciale di cui all’art. 23-bis d.l. 137/2020[21]. A dispetto della finalità di semplificazione perseguita nell’adozione delle suddette linee guida, in effetti si realizza, in tal modo, una ulteriore stratificazione normativa, la quale implica, per giunta, inopinate discriminazioni del trattamento processuale nelle diverse aree del territorio nazionale.

Va, inoltre, evidenziato che la disciplina del rito camerale non partecipato dettata dall’art. 23-bis d.l. 137/2020 si estende[22], in quanto compatibile, anche ai procedimenti di prevenzione di cui agli artt. 10 e 27 del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione (d.lgs. 159/2011), nonché all’appello cautelare ex artt. 310 e 322-bis c.p.p. In quest’ultimo caso, però, la richiesta di discussione orale deve essere formulata entro il più breve termine perentorio di cinque giorni liberi prima dell’udienza.

Al pari del giudizio di secondo grado, anche il giudizio instaurato dinnanzi alla Suprema Corte[23] continuerà a svolgersi nella forma della camera di consiglio non partecipata, ove il contraddittorio tra le parti è realizzato nella sola forma scritta. Si garantisce, tuttavia, la facoltà al procuratore generale e alle altre parti di formulare richiesta di trattazione orale[24], da presentare in cancelleria, a mezzo di posta elettronica certificata, entro il termine perentorio di venticinque giorni liberi prima dell’udienza.

Qualora tale facoltà non venga esercitata, si procederà nelle forme individuate dall’art. 23, comma 8 d.l. 137/2020: le parti rassegnano le proprie conclusioni scritte a mezzo di posta elettronica certificata[25].

4. Oggetto di ulteriore proroga fino al 31 dicembre 2022 è anche la disciplina dettata dall’art. 24 d.l. 137/2020.

Si tratta delle disposizioni in materia di deposito smaterializzato di atti e documenti, le quali presentano un carattere piuttosto innovativo rispetto alla disciplina ordinaria.

Al riguardo, occorre, anzitutto, evidenziare che il suddetto art. 24 individua due distinti regimi, corrispondenti ad altrettante categorie di atti.

Il primo regime, che consiste nel deposito per mezzo del portale del processo penale telematico individuato con provvedimento della DIGSIA[26], si applica agli atti individuati dai commi 1 e 2 del medesimo art. 24. Il riferimento è, in particolare, agli atti contemplati dall’art. 415-bis, comma 3 c.p.p., nonché a quelli individuati mediante apposito decreto del Ministro della giustizia[27]. Al ricorrere di specifiche esigenze, tuttavia, l’autorità giudiziaria può autorizzare il deposito di singoli atti o documenti in formato analogico. In ogni caso, però, non è consentito il deposito a mezzo PEC, del quale è escluso ogni effetto di legge[28].

Il secondo regime di deposito smaterializzato consiste, invece, nella facoltà di trasmettere l’atto o il documento mediante invio in formato virtuale e con sottoscrizione digitale a mezzo di posta elettronica certificata[29]. Tale regime si applica a tutti «gli atti, documenti e istanze comunque denominati diversi da quelli indicati nei commi 1 e 2» dell’art. 24 d.l. 137/2020.

Anche il deposito degli atti di impugnazione può avvenire a mezzo di posta elettronica certificata[30]. In merito, il legislatore detta specifiche disposizioni, delle quali merita evidenziare talune peculiarità. Anzitutto, l’atto deve essere trasmesso all’indirizzo PEC dell’ufficio che ha emesso il provvedimento. È, infatti, preclusa alle parti private la facoltà ordinariamente riconosciuta dall’ art. 582, comma 2 c.p.p. [31], ovverosia quella di depositare l’atto di impugnazione presso la cancelleria del tribunale o del giudice di pace territorialmente più prossimo, anche se diverso da quello che ha emesso il provvedimento impugnato.

In secondo luogo, sono individuate specifiche ipotesi di inammissibilità dell’impugnazione[32], connesse all’inosservanza delle disposizioni in materia di deposito telematico degli atti, al cui verificarsi «il giudice che ha emesso il provvedimento impugnato dichiara, anche d’ufficio, con ordinanza l’inammissibilità dell’impugnazione e dispone l’esecuzione del provvedimento impugnato»[33]. Nel dettaglio, si configura una ipotesi di inammissibilità, ai sensi dell’art. 24, comma 6-sexies d.l. 137/2020: a) quando l’atto di impugnazione non sia sottoscritto digitalmente dal difensore; b) quando le copie informatiche per immagine degli allegati all’atto di impugnazione non siano sottoscritti dal difensore per conformità all’originale; c) quando l’atto è trasmesso ad un indirizzo PEC non presente sul relativo Registro[34]; d) quando l’atto è trasmesso da un indirizzo PEC non intestato al difensore; e) quando l’atto è trasmesso ad un indirizzo PEC diverso da quello indicato per l’ufficio che ha emesso il provvedimento oppure, qualora si tratti di una richiesta di riesame o di un appello cautelare, ad un indirizzo di posta elettronica certificata non coincidente con quello attribuito al tribunale individuato ai sensi dell’art. 309, comma 7 c.p.p.

Infine, la disciplina dettata per gli atti di impugnazione, si applica, in quanto compatibile, anche all’opposizione alla richiesta di archiviazione, all’opposizione al decreto penale di condanna e all’opposizione ex art. 667, comma 4 c.p.p., nonché ai reclami giurisdizionali di cui agli artt. 35-bis e 69, comma 6 ord. penit.[35].

Dalla ricognizione qui operata in ordine alla disciplina emergenziale, oggetto di proroga fino al termine dell’anno 2022, si colgono molteplici elementi di affinità con i criteri di delega di cui alla l. n. 134/2021, primo fra tutti quello concernente la disciplina del rito camerale non partecipato sia dinnanzi alla Corte d’appello che nel giudizio di legittimità dinnanzi alla Corte di cassazione[36].

Sembra, quindi, che l’anno 2022 rappresenterà un “banco di prova” per molte delle novità che il legislatore intende introdurre, ben al di là dell’emergenza sanitaria, implementando la “riforma Cartabia”.