Quer pasticciaccio brutto di Via Arenula

1. La recente riforma della disciplina sui rifiuti ha comportato la (apparente?) abrogazione della fattispecie di inosservanza delle prescrizioni in materia di gestione abusiva di rifiuti pericolosi[1], precedentemente e tradizionalmente contenuta nell’art. 256, co. 4 d.lgs. n. 152/2006 (d’ora in poi anche TUA), a fianco di quella concernente i rifiuti non pericolosi.

In questo breve lavoro ci proponiamo di verificare se la novella ha davvero abrogato tacitamente la fattispecie, o se, viceversa, sia possibile una diversa interpretazione – abrogatio sine abolitione –, con contestuale riconducibilità delle vecchie ipotesi di inosservanza di prescrizioni o di carenze nelle iscrizioni o comunicazioni alla ipotesi dell’art. 256 co. 1 d.lgs. n. 152/2006, e cioè al più grave reato di gestione abusiva di rifiuti pericolosi, oggi qualificato come delitto punito con la pena della reclusione da uno a cinque anni,

Come noto, l’abrogazione, anche di norme penali[2], può avvenire anche in forma implicita, conformemente all’art. 15 delle Preleggi, valevoli per la legge in generale.

D’altra parte, l’art. 3-bis comma 3 TUA, dedicato ai principi sulla produzione del diritto ambientale, stabilisce che le relative norme (dunque anche quelle penali) “possono essere derogate, modificate o abrogate solo per dichiarazione espressa da successive leggi della Repubblica, purché sia comunque sempre garantito il rispetto del diritto europeo, degli obblighi internazionali e delle competenze delle Regioni e degli Enti locali”.

Tuttavia, è lecito dubitare della vincolatività del buon proposito enunciato nell’art. 3-bis TUA in capo al legislatore futuro il quale, emanando norme di pari rango implicitamente modificative o abrogative, come potrebbe essere nel caso di specie, ben può derogare in applicazione del criterio cronologico (lex posterior) alla pretesa di abrogazione o modifica espresse.

Si tratta nella interpretazione dominante di un autovincolo privo di autentica efficacia[3], non giustiziabile, non diversamente dal principio della riserva di codice penale[4].

Al più la pretesa di future modifiche espresse potrebbe costituire un argomento (intenzione del legislatore), tra i tanti, rimesso all’interprete nei casi dubbi, nei quali non sia agevole concludere per l’abolitio o meno in base al principio di specialità.

Breve: l’art. 3-bis co. 3 TUA non risolve il dilemma oggetto di questo contributo, che va sciolto alla luce dei tradizionali criteri ermeneutici.

2. Muoviamo dal dato letterale.

L’art. 256, co. 1 incrimina “Chiunque effettua una attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione di cui agli articoli 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216…”

L’art. 256, co. 4 stabilisce che “Salvo che il fatto costituisca più grave reato, si applica la pena dell'ammenda da euro 6.000 a euro 52.000 o dell'arresto fino a tre anni nei confronti di colui che, pur essendo titolare di autorizzazioni, iscrizioni o comunicazioni di cui agli articoli 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216, non osservi le prescrizioni contenute o richiamate nelle autorizzazioni o nelle ipotesi di carenza dei requisiti e delle condizioni richiesti per le iscrizioni o comunicazioni, sempre che il fatto riguardi rifiuti non pericolosi e quando non ricorrono le condizioni di cui al comma 1-bis, lettera a), numeri 1) e 2), e lettera b)”.

Storicamente, le ipotesi di inosservanza delle prescrizioni o di carenza dei requisiti richiesti per iscrizioni e comunicazioni sono sempre state riferite sia alla gestione di rifiuti pericolosi che non pericolosi, con riduzione della metà rispetto alle cornici edittali previste per le figure-base dell’art. 256, co. 1, 2 e 3 del d.lgs. n. 152/2006.

La ratio era intuitiva: gestire rifiuti senza autorizzazione è più grave che non munirsi di previa autorizzazione e violare talune prescrizioni, specie se si considerano talune interpretazioni assai formalistiche della giurisprudenza[5], secondo la quale “l’inosservanza o la carenza di qualsivoglia prescrizione o condizione integr[a] il reato, trattandosi di reato il quale incrimina “condotte puramente formali, di osservanza di mere condizioni formali, non collegate alla tutela di un interesse esplicitamente indicato e neppure immediatamente percepibile”, sicché in questi casi “il contenuto offensivo del reato è espresso dalla stessa struttura della norma ed il legislatore giudica con una sua valutazione vincolante per l’interprete che certe formalità debbano essere osservate con il suggello addirittura della sanzione penale”[6].

La differenziazione sanzionatoria rispondeva inoltre al principio di proporzione rispetto al disvalore dei fatti e di uguaglianza, comportando un trattamento diverso di situazioni diverse.

Ciò a maggior ragione laddove, con la giurisprudenza, si applicasse l’art. 256, co. 1 TUA ai casi di violazioni significative e sostanziali dell’autorizzazione[7], lasciando l’applicazione del co. 4 a casi come ricordato di violazioni formali.

Sul piano sistematico, il d.l. n. 116/2025 conv. in l.  n. 143/2025, ha stravolto il tradizionale assetto della disciplina penale dei rifiuti, trasformando varie contravvenzioni in delitti, puniti ora con pene robuste; la tradizionale dicotomia rifiuti pericolosi/non pericolosi è stata superata, alla faccia di Occam, dalla attuale tripartizione rifiuti non pericolosi/non pericolosi in casi particolari/pericolosi.

V’è da chiedersi se tale (irragionevole) up grade abbia influito anche sulla fattispecie di inosservanza delle prescrizioni in materia di rifiuti pericolosi (e non pericolosi in casi particolari), comportandone la riconduzione alla più severa (e oggi draconiana) ipotesi della gestione abusiva di rifiuti pericolosi ex art. 256, co. 1 TUA.

Sul piano delle intenzioni del legislatore è indubbio che la riforma, nel suo complesso, è volta ad un irrobustimento della disciplina; è dunque da escludersi l’intento di abrogare una sottofattispecie importante e statisticamente ricorrente quale quella della inosservanza di prescrizioni in tema di rifiuti pericolosi.

A fortiori considerando che è pacificamente rimasta punibile la sottofattispecie-sorella della inosservanza di prescrizioni in tema di rifiuti non pericolosi.

Tuttavia, l’interpretazione che ricondurrebbe oggi al più severo art. 256, co. 1 le ipotesi di inosservanza di prescrizioni (e carenza di requisiti relativi a iscrizioni e comunicazioni) in tema di gestione di rifiuti pericolosi (e non pericolosi in casi particolari), ovvero la tesi della abrogatio sine abolitione, si scontra con il dato letterale, che pare insuperabile: “Chiunque effettua una attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione…”

Se prendiamo sul serio il limite garantista della lettera della legge, l’inosservanza di prescrizioni presuppone appunto l’esistenza di valida autorizzazione, così come la carenza di requisiti concernenti iscrizioni e comunicazioni presuppone la presenza di iscrizioni e comunicazioni, pur non complete o del tutto corrette.

3. Non sembra dunque esservi spazio per una interpretazione adeguatrice che, guardando alla presumibile intenzione del legislatore, alla ratio complessiva della riforma nonché ad evidenti esigenze di tutela, sopperisca alla probabile svista del legislatore.

Se così stanno le cose l’interprete non può surrogare gli errori causati dalla fretta e dalla sciatteria del legislatore, che spesso si accompagnano a fenomeni di abrogazione tacita[8] (e diremmo preterintenzionale): sarà quest’ultimo a dovere intervenire modificando l’art. 256, co. 4 d.lgs n. 152/2006, qualora voglia ripristinare il precedente assetto di disciplina, o sull’art. 256, co. 1 d.lgs. n. 152/2006, qualora voglia davvero – e discutibilmente – ricondurre alla tradizionale fattispecie di gestione in assenza di titolo anche le diverse ipotesi di inosservanza delle prescrizioni contenute in titolo valido.

Non ci illudiamo.

Non è difficile immaginare che la giurisprudenza, di fronte a questioni che dovessero essere sollevate in sede di indagini, di processo o di incidente di esecuzione, troverà argomenti a favore della persistente rilevanza penale della fattispecie di inosservanza delle prescrizioni in tema di gestione abusiva di rifiuti pericolosi, magari valorizzando il concetto di assenza sostanziale (e non meramente “cartolare”) della autorizzazione, o del pari di carenza sostanziale (e non solo formale) dei requisiti concernenti iscrizioni e comunicazioni, oppure muovendo dalla clausola di riserva (“salvo che il fatto costituisca più grave reato”[9]).

Sarebbe un esito paradossale, perché utilizzerebbe il principio garantista di offensività per estendere la punibilità contro la lettera della legge, e in senso sfavorevole all’imputato.

D’altro canto, eventuali questioni di costituzionalità andrebbero verosimilmente considerate inammissibili, perché in malam partem, volte cioè ad ampliare l’ambito di rilevanza penale di fatti in ipotesi oggi non più punibili.

In definitiva, la riforma introdotta con il d.l. 8 agosto 2025, n. 116 ha creato una lacuna che andrà colmata dal legislatore, magari in sede di recepimento della recente direttiva UE 2024/1203.

È vero che tale Direttiva non prevede espressi obblighi di incriminazione di fattispecie volte a sanzionare inosservanze di prescrizioni o carenze di requisiti per iscrizioni o comunicazioni, ma è altrettanto vero che essa detta solamente il minimum standard, che può essere elevato dagli Stati membri in senso più repressivo.

In conclusione, la lettera della legge, a nostro avviso, non consente – se non al prezzo di violare il principio di legalità (e di separazione dei poteri) – di ricondurre la fattispecie di inosservanza delle prescrizioni in tema di gestione abusiva di rifiuti all’alveo dell’art. 256, co. 1 ultimo periodo TUA.