Decreto-legge 24 febbraio 2026, n. 23 recante Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di attività di indagine dell'autorità giudiziaria in presenza di cause di giustificazione, di funzionalità delle forze di polizia e del Ministero dell'interno, nonchè di immigrazione e protezione internazionale

• d.l. 23/2026 (estratto GU)

1. Pochi giorni fa è entrato in vigore il decreto-legge 24 febbraio 2026, n. 23, c.d. decreto sicurezza. Il testo, recante “Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di attività di indagine dell'autorità giudiziaria in presenza di cause di giustificazione, di funzionalità delle forze di polizia e del Ministero dell'interno, nonché di immigrazione e protezione internazionale”, presenta profili di interesse in numerosi ambiti, e sarà certamente oggetto di approfondimenti; sembra utile fornire fin d’ora una breve panoramica dei profili di rilevanza penale e processuale, cercando di dar conto anche delle più rilevanti novità relative a sanzioni di carattere amministrativo.

Il decreto si compone di trentatré articoli, suddivisi in quattro capi, afferenti materie tra loro piuttosto eterogenee, in cui il profilo della “sicurezza” – intesa in senso assai lato – si presenta come unico fattore unificante. Di interesse per il penalista, però, sono principalmente le norme contenute nei primi due capi, ed è pertanto su queste che concentreremo l’attenzione.

Norme in materia di sicurezza pubblica

2. Il primo capo, dedicato alle “disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica”, si compone di undici articoli, tra i quali appare assai difficile individuare un fil rouge.

2.1. L’art. 1, infatti, interviene in materia di armi, con l’obiettivo di inasprire il trattamento sanzionatorio per le condotte di porto di armi da punta e taglio, nonché rispetto alle ipotesi di porto di armi commesse da minorenni.

2.1.1. La disciplina si sostanzia nell’interpolazione delle disposizioni contenute nella legge 18 aprile 1975, n. 110. In particolare, l’art. 4 viene modificato

1. inserendo una nuova fattispecie delittuosa, nel comma 8, che sanziona il porto “senza giustificato motivo” di “strumenti dotati di lama affilata o appuntita eccedente in lunghezza i centimetri otto”; per tale nuova fattispecie delittuosa, la pena prevista è quella della reclusione da sei mesi a tre anni. A tale nuova fattispecie, che sembra porsi come speciale rispetto al comma 3 del medesimo art. 4, rispetto a cui – dunque – dovrebbe porsi in continuità normativa, si applicano poi le aggravanti previste dall’art. 4-bis, comma secondo.
2. accanto all’introduzione della fattispecie delittuosa, il porto di strumenti da punta e taglio con lama superiore a otto centimetri, poi, è sanzionato in via amministrativa con la sospensione della patente di guida e della licenza di porto d’armi, che sono applicate discrezionalmente dal prefetto, anche in via cumulativa tra loro.

Rispetto a tali sanzioni, inoltre, è fatto un generico rimando a diversi commi dell’art. 75 t.u. stupefacenti, destinati ad applicarsi “in quanto compatibili”. Sembrerebbe che in tali norme debba ricercarsi la disciplina procedimentale relativa alle sanzioni prefettizie, ma la clausola di compatibilità non ne rende immediatamente intellegibile la portata: a mero titolo esemplificativo, ci si potrebbe chiedere se operi la disposizione – contenuta nel quarto comma dell’art. 75 – che consente agli organi di polizia, “ove, al momento dell'accertamento, l'interessato abbia la diretta e immediata disponibilità di veicoli a motore” di procedere al ritiro immediato della patente, che appare strettamente connessa ai rischi derivanti dalla guida in stato di alterazione dovuta all’uso di stupefacenti e assai meno correlata al porto di armi da punta o taglio.

Anche l’art. 4-bis della l. 110/1975 è oggetto di modifiche:

3. la fattispecie delittuosa di cui al comma 1 è ampliata includendo il porto di svariate forme di armi da punta e taglio: la norma, infatti, si applica ora, oltre che a tutti gli strumenti “con lama a due tagli e a punta acuta”, a diverse ipotesi di strumenti a lama singola e a punta acuta, la cui elencazione – pur non sempre chiarissima – deve ritenersi tassativa.

La nuova norma sembra porre un problema di sovrapposizione con quella introdotta nel già citato art. 4, comma 8, l. 110/1975, in quanto non è chiaro se – per gli strumenti con lama che sia di lunghezza superiore agli otto centimetri e, contemporaneamente, a due tagli ovvero che presenti le caratteristiche di cui all’elenco contenuto nell’art. 4-bis, comma 1, di nuova formulazione – debba trovare applicazione una sola delle due norme incriminatrici e, in caso di risposta positiva, quale delle due.

Le due norme, infatti, si pongono in rapporto di specialità reciproca e, pertanto, alla luce della dominante giurisprudenza della Cassazione, si imporrebbe l’applicazione contestuale di entrambe; tale esito irrazionale, tuttavia, appare evitabile ove si ritenga che l’introduzione contestuale delle due disposizioni e l’esigenza di interpretazione sistematica impongano di ritenere residuale la nuova fattispecie di cui all’art. 4, comma 8, rispetto all’art. 4-bis, comma 1, l. 110/1975, come modificato dalla norma in commento.

4. alla norma sono poi aggiunti due commi: nel comma 2-ter è previsa la confisca obbligatoria degli strumenti di cui al comma 1, norma rispetto a cui ci si può interrogare sui profili di sovrapponibilità con l’art. 240, comma primo, numero 2, c.p.

Più problematico è, invece, il nuovo comma 2-bis: esso prevede, infatti, che anche rispetto al delitto di cui all’art. 4-bis comma 1, si applichino “le disposizioni di cui all’art. 4, nono e decimo comma, in materia di sanzioni amministrative accessorie”. La portata precettiva della norma, certamente chiara nelle sue intenzioni, può porre problemi di frizione con il principio di legalità ove si osservi come le sanzioni amministrative introdotte nell’art. 4 siano state collocate (probabilmente per un mero errore grafico) all’interno del comma ottavo e non già nel comma nono; il comma decimo, poi, è rappresentato dal previgente comma ottavo dell’art. 4, che concerne l’abrogazione di altre norme.

La disciplina delle armi bianche, già in precedenza oggetto di un coacervo normativo di non semplice decifrazione, si complica così ulteriormente. Volendo provare a fornire una possibile ricostruzione, si può quindi dire che:

1. fino all’entrata in vigore del nuovo decreto, si riteneva che il porto abusivo di strumenti da punta e taglio andasse distinto a seconda che si trattasse
   1. di armi bianche proprie, ossia quelle “la cui destinazione naturale è l’offesa alla persona”; il porto abusivo di tali armi (individuabili in quelle dotate di punta acuta e lama a due tagli[1]) si riteneva che fosse sanzionato esclusivamente ai sensi dell’art. 699, comma secondo, c.p., oggi sostituito dall’art. 4-bis l. 110/1975[2]
   2. di armi bianche improprie, ossia quelle, da punta e taglio purché con lama singola, riconducibili alla fattispecie di cui all’art. 4, l. 110/1975;
2. con l’entrata in vigore del decreto, invece, il porto abusivo di armi bianche proprie e improprie è frammentato su tre disposizioni incriminatrici, che, a parere di chi scrive, possono essere ricostruite come mutualmente escludenti:
   1. per le armi da punta e taglio con lama doppia o che presentino le caratteristiche dell’elenco di cui all’art. 4-bis, comma 1, l. 110/1975, dovrà trovare applicazione esclusivamente tale norma;
   2. laddove l’arma, non riconducibile ad una delle ipotesi contemplate dall’art. 4-bis, comma 1, abbia lama singola superiore agli otto centimetri, dovrà applicarsi l’art. 4, comma 8, della medesima l. 110/1975;
   3. in caso di armi da punta e taglio con lama singola, non riconducibili all’elenco dell’art. 4-bis, comma 1, di lunghezza pari o inferiore agli 8 centimetri, dovrà trovare applicazione in via residuale l’art. 4, commi 2 e 3, l. 110/1975.

2.1.2. Sempre nel corpo della legge 110/1975, infine, sono inseriti i nuovi artt. 4-ter e 4-quater, volti a contrastare la diffusione di armi tra i minori. Il primo, di maggiore interesse in questa sede, prevede sanzioni amministrative a carico di colui che eserciti la responsabilità genitoriale nel caso in cui “alcuno dei reati di cui agli articoli 4 e 4-bis sia commesso da un minore di anni diciotto”. Si tratta di una norma che, pur non di interesse immediatamente penalistico, appare destinata a porre enormi problemi sotto il profilo della compatibilità con la Costituzione e le garanzie sovranazionali. Il tema non può essere approfondito adeguatamente in questa prima lettura, ma la norma sembra un’ipotesi evidente di responsabilità per fatto altrui (e, probabilmente, anche oggettiva), in un ambito – quello del diritto amministrativo “punitivo” – in cui le garanzie penalistiche fondamentali dovrebbero trovare applicazione. Peraltro, lo stesso art. 4-ter richiama “in quanto compatibili, le disposizioni di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689”, il cui art. 3 stabilisce che ciascuno possa essere ritenuto responsabile in via amministrativa solamente “della propria azione od omissione”.

2.2. L’art. 2 del nuovo decreto sicurezza appare di minor interesse in questa sede, in quanto introduce norme di natura amministrativa. Tuttavia, è bene segnalare come tale norma introduca (all’interno degli art. 5 del d.l. 123/2023 e 7 della l. 71/2017) due ulteriori ipotesi di responsabilità dell’esercente la responsabilità genitoriale per fatti commessi dal minore che sembrano porre i medesimi problemi già rilevati con riguardo alla responsabilità del genitore per il porto di armi da parte del minorenne.

2.3. Di diretto rilievo penalistico è, invece, l’art. 3 del nuovo decreto. Tale disposizione, innanzitutto, amplia la fattispecie di cui all’art. 624-bis c.p. e introduce una nuova aggravante speciale della rapina nel nuovo art. 628-bis c.p.

Con riguardo alla prima modifica, l’art. 624-bis è ampliato includendo nello stesso le condotte di chi commetta il furto “agendo con destrezza su mezzi di pagamento anche elettronici, documenti di identità, strumenti informatici o telematici o telefoni cellulari o su denaro o beni di valore tale da determinare un danno patrimoniale di rilevante gravità». La disposizione, che combina le aggravanti di cui all’art. 625, numero 4, c.p. con quella di cui all’art. 61, numero 7, c.p., pone un immediato problema interpretativo, in quanto sembrerebbe che il danno patrimoniale di rilevante gravità sia elemento costitutivo della fattispecie solo ove il furto con destrezza abbia ad oggetto “denaro o beni” diversi dagli altri elencati nella fattispecie. Se ne dovrebbe ricavare, dunque, che ove oggetto del furto siano questi ultimi, alla nuova fattispecie dovrebbe potersi applicare l’aggravante di cui all’art. 61, numero 7, c.p.; l’ipotesi, peraltro, sembra tutt’altro che teorica ove solo si pensi al furto commesso con destrezza del telefono cellulare di elevato valore commerciale.

È poi introdotto un nuovo art. 628-bis c.p., che configura – per espressa qualificazione normativa – un’ipotesi di rapina aggravata. La nuova fattispecie, punita con la pena elevatissima della reclusione da dieci a venticinque anni a cui si aggiunge la multa da seimila a novemila euro, opera quando la rapina, nella sola forma c.d. propria di cui al comma primo dell’art. 628, sia commessa in presenza di tre elementi costitutivi:

1. la persona offesa o l’oggetto materiale del reato qualificati (istituti di credito, uffici postali, sportelli automatici, veicoli adibiti al trasporto di valori o locali attrezzati per il deposito e la custodia di valori);
2. la pluralità di autori tra loro organizzati;
3. le modalità di operare del gruppo descritte dalla norma.

La fattispecie si presenta di non immediata lettura da più punti di vista; in particolare, appare problematica l’interpretazione tanto dell’elemento del “gruppo organizzato” quanto delle modalità di azione che lo debbono caratterizzare. Basti richiamare come tale nozione, con l’aggiunta dell’aggettivo “criminale” compare nell’aggravante di cui all’art. 61-bis c.p., e anche rispetto a quest’ultima abbia posto rilevanti problemi ermeneutici, anche in rapporto alle fattispecie associative[3]. Al tempo stesso, il concetto di “gruppo” compare, privo dell’attributo dell’organizzazione, nell’ambito dell’art. 609-octies c.p., dove il legislatore ne fornisce una definizione che, però, non sembrerebbe applicabile al di fuori di tale norma. Si porrà, dunque, il problema di definire il concetto sia con riguardo al numero minimo di partecipanti (due o più), sia rispetto al livello di organizzazione necessario per integrare l’aggravante in esame.

Anche le modalità con cui il gruppo deve operare, poi, appaiono non prive di criticità interpretative. La norma, infatti, richiede che il gruppo presenti almeno una tra le caratteristiche elencate, che sembrerebbero poter sussistere a prescindere dalle modalità con cui è commesso il singolo reato di rapina.

La seconda parte del primo comma dell’art. 628-bis, poi, prevede una disciplina speciale per l’ipotesi di concorso tra la nuova aggravante e le aggravanti speciali previste per la rapina o quelle di cui all’art. 61 c.p., che porta ad un ulteriore innalzamento del minimo edittale da dieci a dodici anni di reclusione e da seimila a settemila euro di multa.

Il secondo comma del nuovo art. 628-bis c.p., poi, sembrerebbe sancire la natura di aggravante “a blindatura forte” del nuovo comma primo della norma; le attenuanti – diverse dalla minore età – eventualmente concorrenti, pertanto, dovrebbero applicarsi sulla pena prevista dall’aggravante.

Infine, il terzo comma prevede un’attenuante speciale ad effetto speciale per il concorrente che si dissoci e compia una delle due condotte alternativamente previste dalla norma, che ricalca le fattispecie simili già previste in materia di sequestro di persona a scopo di rapina o estorsione (art. 630, comma quinto, c.p.) o a scopo di terrorismo o di eversione (art. 289-bis, comma quarto, c.p.), di delitti commessi con finalità di terrorismo o di eversione (art. 270-bis.1, comma terzo c.p.) nonché per i delitti di associazione mafiosa o aggravati dal metodo mafioso (art. 416-bis, comma terzo, c.p.).

Le altre disposizioni di cui si compone l’art. 4 del d.l. 23/2026, poi, coordinano la nuova disposizione con il sistema, introducendo un richiamo alla stessa nel corpo degli artt. 240-bis (all’interno del quale è inserito anche l’art. 628, comma terzo, c.p.), 518-quater, secondo comma, e 648, primo comma, c.p. nonché nell’ambito degli artt. 51, comma 3-quinquies e 407, comma 2, lettera a), numero 2) c.p.p. La nuova fattispecie aggravata, poi, è inserita tra le ipotesi per cui le intercettazioni sono consentite sulla base della disciplina meno stringente prevista dall’art. 13 del d.l. 152/1991, nonché tra i reati ostativi ai sensi dell’art. 4-bis, comma 1-ter, dell’ordinamento penitenziario.

Il quadro che ne deriva, dunque, configura una disciplina sostanziale e processuale connotata da estrema severità, che consente l’uso più ampio di strumenti investigativi particolarmente incisivi e comporta conseguenze sanzionatorie particolarmente gravi. Ciò dovrebbe indurre, alla luce della più recente giurisprudenza della Corte costituzionale, ad un’interpretazione molto attenta dei presupposti applicativi della fattispecie stessa[4].

2.4. L’art. 4 del decreto, poi, incide sulla disciplina del c.d. DASPO urbano, disciplinato dal d.l. 14/2017, conv. con modificazioni dalla l. 48/2017. Le modifiche sono piuttosto estese e introducono il potere per il prefetto di individuare zone urbane ad elevato rischio di criminalità da cui allontanare soggetti ritenuti pericolosi; si tratta di un istituto che già presentava profili assai problematici sia dal punto di vista del suo inquadramento sistematico che sotto quello delle garanzie ad esso applicabili e che non è possibile in questa sede approfondire. Di diretto interesse penalistico, invece, è l’ultimo inciso dell’art. 4 del decreto in commento, laddove introduce all’interno dell’art. 10, comma 6-quater, d.l. 14/2020 il richiamo all’art. 635, terzo comma, c.p.: attraverso tale interpolazione, si estende la facoltà di arresto in flagranza c.d. differita (ossia, che risulta sulla base di riprese video fotografiche) anche a coloro che si rendano responsabili di danneggiamento commesso “in occasione di manifestazioni che si svolgono in luogo pubblico o aperto al pubblico”.

2.5. Altra disposizione certamente di rilievo penalistico è contenuta nell’art. 5 del decreto, che introduce un’ulteriore ipotesi di confisca obbligatoria in relazione alle ipotesi di spaccio di stupefacenti di cui all’art. 73 d.P.R. 309/1990. Al comma 7-bis della norma in questione, che già prevedeva la confisca obbligatoria delle cose che rappresentano il profitto o il prezzo del reato, anche per equivalente (salvo che nelle ipotesi di spaccio di lieve entità del comma quinto), è introdotta la confisca obbligatoria “degli autoveicoli o altri beni mobili registrati e non registrati che risultino essere stati utilizzati per la commissione di uno dei fatti” di cui allo stesso art. 73, “ovvero che abbiano agevolato la commissione”, il tutto “salvo che appartengano a persona estranea al reato”.

Si tratta di una forma di confisca particolarmente pervasiva, perché, di fatto, ha ad oggetto qualsiasi bene mobile (con l’espressa, ma pleonastica, indicazione degli autoveicoli) che sia stato utilizzato o abbia anche solo agevolato la commissione del reato di produzione, cessione o detenzione a fini di cessione dello stupefacente. La casistica si presta ad essere potenzialmente infinita, ma viene immediatamente alla mente – oltre all’autoveicolo espressamente indicato dal legislatore – il telefono cellulare utilizzato dallo spacciatore per mantenere i contatti con i clienti.

La norma, peraltro, potrebbe porre problemi di costituzionalità in relazione al principio di proporzionalità della misura rispetto alla gravità dei fatti: per come configurata, infatti, la stessa sembra dover trovare applicazione anche rispetto ad ipotesi assai lievi di reato, rispetto alle quali la confisca finirebbe per rappresentare, più che uno strumento di ablazione di cose che, ove restassero nella disponibilità del reo potrebbero favorire la commissione di ulteriori reati, una sanzione ulteriore rispetto a quelle già non esigue previste dallo stesso art. 73. Si pensi al caso dell’autore di uno spaccio di lieve entità che, dopo essere stato contattato dall’acquirente tramite il proprio telefono cellulare, si rechi sul luogo dell’incontro utilizzando la propria autovettura: a fronte di un reato di modestissima entità (una singola cessione di poche dosi di stupefacente), il giudice potrebbe trovarsi costretto ad operare la confisca tanto del veicolo quanto del cellulare, con un risultato lato sensu sanzionatorio del tutto sproporzionato rispetto alla gravità del fatto stesso e alla pericolosità del suo autore.

2.6. Tralasciando in questa sede l’analisi dell’art. 6, del tutto privo di profili di interesse penalistico, è bene concentrare l’attenzione sull’art. 7 del decreto in commento. La disposizione opera su due fronti, entrambi volti ad ampliare i poteri della polizia – anche al di fuori dei compiti di polizia giudiziaria – di limitare le libertà personali al di fuori del controllo diretto e preventivo dell’autorità giudiziaria.

2.6.1. Il primo comma dell’art. 7 incide sull’art. 4 della legge 152/1975; si tratta della norma che consente alla polizia giudiziaria e alla forza pubblica di effettuare perquisizioni di iniziativa, senza previa autorizzazione dell’autorità giudiziaria, al fine di ricercare armi, esplosivi e strumenti di effrazione.

La novella legislativa modifica vari aspetti della norma, in modo non immediatamente comprensibile. Innanzitutto, è ampliata la gamma di situazione in cui ufficiali e agenti della forza pubblica possono effettuare la perquisizione di iniziativa: oltre che nel corso di “operazioni di polizia”, è oggi previsto che possano procedere anche nel corso “di servizi espletati in occasioni di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico”, e che le operazioni di polizia possano essere “anche destinate alla prevenzione di reati che turbino l’ordine e la sicurezza pubblica in luoghi caratterizzati da un consistente afflusso di persone”. Si tratta di una modifica la cui portata innovativa non sembra, però, particolarmente pregnante: le situazioni indicate, infatti, potevano certamente essere già ricomprese nel più ampio concetto di “operazioni di polizia”, e sembrerebbero essere rivolte solamente a precisare che, nelle situazioni oggi espressamente indicate, la perquisizione in parola è legittima.

La novella, poi, incide sugli oggetti che la polizia può ricercare nell’ambito di tali perquisizioni: oltre ad armi, esplosivi e strumenti di effrazione, ufficiali e agenti di polizia giudiziaria e della forza pubblica potranno ricercare anche “strumenti atti ad offendere”. Questa modifica sembra avere una portata precettiva reale, sia pur limitata, in quanto è ben possibile che, nel caso concreto, vi siano elementi tali da far ritenere che un soggetto – pur non avendo certamente con sé armi, esplosivi o strumenti di effrazione – possa avere con sé strumenti atti ad offendere, concetto estremamente ampio e potenzialmente indeterminato.

L’ultima modifica, poi, sembra muoversi in una direzione quasi opposta rispetto alle altre appena richiamate: l’inciso finale dell’art. 4 l. 152/1975, in base al quale la perquisizione si legittimava quando l’atteggiamento o la presenza del soggetto “non appa[rivano] giustificabili”, infatti, è sostituito da una nuova formulazione forse più restrittiva. Oggi, infatti, è necessario che atteggiamento o presenza del perquisendo, in relazione alle circostanze del caso concreto, “appaiano costituire un pericolo attuale per la sicurezza o per l’incolumità pubblica o individuale”. Se in precedenza, dunque, poteva essere sufficiente un mero atteggiamento “sospetto”, in assenza di giustificazioni del soggetto stesso, ora sembrerebbe che sia onere della polizia indicare gli elementi “specifici e concreti” dai quali si desume che l’atteggiamento o la presenza del soggetto siano da ritenersi pericolosi. La perquisizione, dunque, dovrà considerarsi legittima solo ove dal relativo verbale emergano sia le ragioni di necessità ed urgenza che impediscono l’intervento dell’autorità giudiziaria, sia gli elementi cui si è appena fatto cenno.

2.6.2. Il secondo comma dell’art. 7 del decreto, invece, introduce un nuovo art. 11-bis nel corpo del d.l. 59/1978, conv. con modificazioni in l. 191/1978. L’art. 11 di tale decreto-legge rappresenta la base normativa del c.d. fermo di identificazione, ossia lo strumento attraverso cui la polizia può trattenere – fino ad un massimo di ventiquattr’ore – chi si rifiuti di fornire le proprie generalità o le fornisca false. La nuova disposizione, che ricalca la disciplina procedimentale prevista nei commi 2 e 3 in punto di avvisi al pubblico ministero dell’accompagnamento, del successivo rilascio e dell’orario in cui avvengono tali atti, prevede un’ipotesi di accompagnamento assai più articolata e potenzialmente foriera di abusi da parte delle forze di polizia.

Il nuovo accompagnamento è possibile solo in presenza di presupposti assai più stringenti:

1. nel corso di operazioni di polizia nell’ambito di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico;
2. in presenza di un attuale pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica;
3. nei confronti di soggetti rispetto ai quali “sussista un fondato motivo di ritenere che pongano in essere condotte di concreto pericolo per il pacifico svolgimento della manifestazione”, desunto da una serie di indici quali il possesso di armi e oggetti atti ad offendere, di strumenti di travisamento, nonché “dalla rilevanza di precedenti penali o di segnalazioni di polizia per reati commessi con violenza alle persone o sulle cose in occasione di pubbliche manifestazioni nel corso degli ultimi cinque anni”.

La norma presenta evidenti profili problematici sul piano delle garanzie costituzionali: in base ad essa, alle forze dell’ordine è consentito limitare la libertà personale, ma anche il diritto di riunione e di manifestazione del pensiero, al fine di effettuare non meglio precisati “accertamenti di polizia”. A ben vedere, lo scopo dell’accompagnamento non sembra essere quello di consentire alla polizia stessa di effettuare accertamenti non possibili altrimenti, come avviene nel fermo per identificazione tradizionale, ma quello di allontanare soggetti potenzialmente pericolosi da manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico.

Proprio questa ragione deve indurre, a parere di chi scrive, ad un’interpretazione restrittiva dei presupposti applicativi, peraltro piuttosto compiutamente delineati nella norma stessa: è necessario, quindi, che al momento dell’accompagnamento vi sia già un “attuale pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica”, che non potrà consistere nella mera presenza, all’interno della manifestazione, di soggetti qualificabili come pericolosi né nel potenziale svilupparsi in senso violento della manifestazione stessa. Al contrario, sembra ragionevole ritenere che la norma possa applicarsi solo ove la manifestazione sia già sfociata in condotte di tipo violento, che rappresentano, appunto, un pericolo attuale per ordine e sicurezza.

In secondo luogo, è necessario che nei confronti del soggetto accompagnato “sussista un fondato motivo di ritenere che [ponga] in essere condotte di concreto pericolo per il pacifico svolgimento della manifestazione stessa”, pericolo che potrà certamente essere desunto anche dagli indici indicati dalla norma ma dovrà essere oggetto di autonomo apprezzamento da parte degli operatori di polizia. La mera sussistenza dei criteri indicati, specialmente di quelli legati ai precedenti penali o di polizia, non può infatti essere di per sé sufficiente a giustificare la misura, rischiando – ove si aderisse ad un’opposta interpretazione – di trasformare la norma in uno strumento nelle mani delle forze dell’ordine per impedire a determinati individui di prendere parte a qualsivoglia manifestazione.

2.7. L’art. 8 del decreto, poi, introduce un nuovo reato nel codice della strada, che punisce colui che – non ottemperando all’invito a fermarsi da parte della polizia stradale e dei soggetti ad essa equiparati – “si dia alla fuga con modalità tali da mettere in pericolo l’altrui incolumità”. Tale condotta, per cui è possibile l’arresto in flagranza differita ai sensi del nuovo art. 382-bis, comma 1-ter, c.p.p., introdotto dal secondo comma della norma in commento – è punito con la reclusione da sei mesi a cinque anni.

La norma aggiunge, quindi, un nuovo reato di fuga nel corpo del codice della strada, punito con una pena particolarmente elevata: il medesimo reato di fuga, a seguito di incidente che abbia cagionato danno alle persone, è punito dall’art. 189, comma 6, codice della strada con la reclusione da sei mesi a tre anni. La differenza si giustifica in ragione del fatto che il nuovo delitto richiede, oltre alla condotta di fuga, il fatto che questa sia commessa “con modalità tali da mettere in pericolo l’altrui incolumità”: in assenza di tale elemento, il mero mancato rispetto dell’invito a fermarsi continua ad essere sanzionato in via amministrativa ai sensi dell’art. 192, comma 6, codice della strada.

2.8. L’art. 9 del decreto, poi, sembra andare in una direzione in parte opposta rispetto all’impianto complessivo dello stesso: due contravvenzioni previste dall’art. 18 T.U.L.P.S. e una prevista dall’art. 24, infatti, sono depenalizzate. Si tratta, in particolare, delle condotte di chi promuove o prende la parola in una riunione pubblica o aperta al pubblico senza preavviso al questore (art. 18, comma terzo, T.U.L.P.S.), nonché di chi contravviene le prescrizioni date dallo stesso questore in relazione alla manifestazione (art. 18, comma quinto, T.U.L.P.S.); inoltre, è depenalizzata la condotta di chi si rifiuta di obbedire all’ordine di scioglimento della riunione (art. 24, comma terzo, T.U.L.P.S.).

Accanto a tali depenalizzazioni, però, la norma introduce ulteriori ipotesi di illeciti amministrativi volte tanto ad ostacolare la convocazione di riunioni senza preavviso quanto a sanzionare chi non consenta il pacifico e regolare svolgimento delle manifestazioni.

2.9. L’art. 10 del decreto introduce una nuova pena accessoria, consistente nel “divieto di partecipare a pubbliche riunioni e di prendere parte a pubblici assembramenti della medesima natura o tipologia di quelli in occasione o a causa dei quali è stato commesso il reato”. Tale pena accessoria ha natura facoltativa, in quanto è espressamente previsto che il giudice “può” applicarla, in caso di condanna per una serie di reati; inoltre, la durata è variabile da uno a tre anni e, in caso di condanna a pena superiore a tre anni, è equiparata alla durata della pena stessa, fino ad un massimo di dieci anni. Inoltre, nelle stesse ipotesi in cui è possibile applicare la nuova pena accessoria, il comma 2 dell’art. 10 prevede che il giudice possa applicare anche la pena accessoria già prevista dall’art. 1, comma 1-bis, lettera a), d.l. 122/1993, consistente nell’obbligo di prestare un’attività non retribuita a favore della collettività per finalità sociali o di pubblica utilità.

2.9.1. La nuova pena accessoria pone alcuni problemi interpretativi che certamente saranno oggetto di approfondimento ma che è possibile fin d’ora individuare. In primo luogo, il catalogo di reati in relazione ai quali può essere applicata fa riferimento agli artt. 338 e 339 c.p.: la seconda di tali disposizioni configura una serie di circostanze aggravanti che operano anche rispetto ai reati – di ben più frequente applicazione pratica – previsti dagli artt. 336 e 337 c.p., ossia alle ipotesi di violenza o minaccia e di resistenza a pubblico ufficiale. Non è chiaro se il richiamo all’art. 339 debba considerarsi come riferito anche alle ipotesi di cui agli artt. 336 e 337, quando aggravati dallo stesso art. 339 c.p., o se il riferimento agli art. 338 e 339 debba ritenersi come congiunto, tale per cui la pena accessoria possa applicarsi solamente alle ipotesi di cui all’art. 338, solo ove aggravato ai sensi dell’art. 339 c.p. A favore della prima interpretazione, che determina indubbiamente un campo di applicazione assai più ampio della nuova disposizione, milita, oltre all’evidente intento legislativo, il fatto che all’interno del medesimo elenco il legislatore ha previsto espressamente due fattispecie delittuose a cui la disposizione si applica solo ove siano aggravate da specifiche aggravanti (si tratta, in particolare, del delitto di cui all’art. 424, aggravato ai sensi dell’art. 425, e del delitto di lesioni, solo ove caratterizzato da specifiche aggravanti). La diversa formulazione potrebbe indurre a ritenere che il richiamo all’art. 339, non espressamente collegato alla fattispecie di cui all’art. 338, debba ritenersi come richiamo a tutti i reati base cui l’aggravante è applicabile.

A favore della tesi opposta, tuttavia, sussistono non meno pregnanti argomenti, quali il fatto che la norma è prevista come applicabile “con la sentenza di condanna per uno dei delitti di cui” agli articoli indicati, e l’art. 339 c.p. non prevede una fattispecie delittuosa, ma una mera aggravante. Inoltre, aderendo alla tesi opposta, il richiamo all’art. 338 sarebbe del tutto ultroneo, in quanto anche lo stesso delitto previsto da tale fattispecie avrebbe ben potuto essere ritenuto come implicitamente richiamato per effetto dell’inserimento nell’elenco del solo art. 339 c.p. A tale argomentazione si potrebbe ulteriormente obiettare che, richiamando entrambe le norme, il legislatore avrebbe voluto rendere applicabile la pena accessoria di nuovo conio al delitto di cui all’art. 338 in ogni caso, e ai delitti di cui agli artt. 335 e 337 solo ove aggravati ai sensi dell’art. 339 c.p.; di nuovo, però, non si spiega il mancato richiamo espresso alle norme incriminatrici – fatto, invece, per i già citati artt. 424 e 582 c.p. – e l’argomento per cui l’art. 339 c.p., di per sé, non configura un “delitto” a cui la pena accessoria sia applicabile.

Un ulteriore problema interpretativo deriva dal fatto che la norma è applicabile in caso di condanna al delitto di cui all’art. 575, “anche nella forma tentata”: questo richiamo dovrebbe rendere, a contrario, la pena in questione applicabile agli altri delitti richiamati solo ove commessi in forma consumata. Questa interpretazione, peraltro, differenzia la pena accessoria di nuova formulazione dalla generalità delle pene accessorie, per le quali la giurisprudenza dominante ritiene indifferente che il delitto per cui si giunge a condanna sia stato commesso in forma tentata o consumata[5].

Con riguardo alla durata di tale pena accessoria, infine, sembrerebbe che per condanne a pena detentiva di durata inferiore ai tre anni, il giudice debba operare la commisurazione della pena accessoria in modo autonomo, all’interno della cornice edittale espressamente prevista, in ossequio agli insegnamenti della Corte di cassazione a Sezioni Unite[6]. Ove, invece, la pena principale abbia durata superiore ai tre anni di reclusione, la pena accessoria deve avere durata equivalente a quella della pena principale; ciò con il limite dei dieci anni, per il caso in cui la pena principale abbia durata superiore.

2.9.2. Il comma 3 dell’art. 10, poi, prevede che al soggetto cui è stata applicata la pena accessoria in parola possa essere prescritto un obbligo di firma per i giorni in cui si svolgono le riunioni a cui gli è interdetta la partecipazione. La peculiarità di tale obbligo è che esso, pur avendo natura di prescrizione esecutiva della pena accessoria, è disposto discrezionalmente dal questore, “quando ricorrano specifiche ragioni di pericolosità”; il comma 4, poi, prevede che operino alcune norme previste per il DASPO sportivo, che garantiscono una forma di controllo giurisdizionale su tale provvedimento. In particolare, il provvedimento del questore, che deve contenere l’avviso all’interessato circa la possibilità di presentare memorie o deduzioni al giudice competente, deve essere “immediatamente comunicato” al Procuratore competente, il quale deve chiederne – ove ne ritenga sussistenti i presupposti – la convalida al g.i.p. entro quarantotto ore.

Si crea, così, una singolare situazione per cui obblighi accessori rispetto ad una pena applicata in via definitiva, dopo essere stati disposti in via amministrativa, vengono convalidati da un giudice diverso da quello che ha emesso la condanna. La soluzione appare inutilmente macchinosa, e le prescrizioni previste dal comma 3 avrebbero potuto essere configurate come obblighi collaterali alla pena accessoria, applicabili discrezionalmente dal giudice quali modalità esecutive fin dalla sentenza di condanna.

Il comma 5, infine, prevede che la violazione del divieto (da intendersi come riferimento alla pena accessoria tout court) o dell’obbligo (da intendersi come riferimento alle prescrizioni del questore di cui al comma 3) comportino il raddoppio della pena di cui all’art. 389 c.p.

2.10. L’art. 11, che chiude il capo I del decreto, introduce nel corpo dell’art. 583-quater c.p. (la cui rubrica è conseguentemente aggiornata) alcune nuove ipotesi di lesioni aggravate. Al comma secondo, oltre alle figure già contemplate, si introduce il riferimento alle lesioni cagionate “a un dirigente scolastico o a un membro del personale docente della scuola”; inoltre, è inserito un nuovo comma terzo, che rende applicabile l’aggravante di cui al comma primo anche alle ipotesi di lesioni – in buona sostanza – ai controllori dei treni passeggeri. Anche per tale nuova ipotesi aggravata è poi previsto l’arresto obbligatorio in flagranza, in quanto il richiamo all’art. 583-quater, comma secondo, contenuto nell’art. 380, comma 2, lettera a-ter), c.p.p. è esteso anche al nuovo comma terzo.

L’istituzione del nuovo modello per le annotazioni preliminari nel registro delle notizie di reato

3. Oltre a quelle già citate, le altre norme di interesse per il penalista sono contenute nel capo II del decreto, relativo a “disposizioni urgenti in materia di attività di indagine dell’autorità giudiziaria in presenza di cause di giustificazione, di permessi in ambito penitenziario, nonché di funzionalità delle forze di polizia”. In particolare, vengono in rilievo gli articoli dal 12 al 16 del decreto, in quanto le successive disposizioni concernono l’organizzazione amministrativa e l’accesso alla carriera nei vari corpi delle forze dell’ordine.

3.1. Le norme di maggiore rilevanza, in questo contesto, sono certamente gli artt. 12, 13 e 14 del decreto che introducono il nuovo sistema di annotazione preliminare, che si affianca alla tradizionale iscrizione ai sensi dell’art. 335 c.p.p., da utilizzare per gestire le indagini relative a fatti coperti da cause di giustificazione. Centrale, nel sistema, è la disciplina posta dall’art. 12, in quanto l’art. 13 si limita a rinviare l’organizzazione del registro di cui all’art. 335 c.p.p. con l’introduzione di un nuovo modello per le annotazioni preliminari ad un successivo decreto del Ministro della giustizia, da adottarsi entro sessanta giorni; l’art. 14, invece, estende la disciplina introdotta con il decreto sicurezza del 2025 (d.l. 48/2025) in materia di tutela legale per gli appartenenti alle forze dell’ordine alle ipotesi di annotazione preliminare.

Nel merito, invece, l’art. 12 introduce un nuovo comma 1-bis.1 nel corpo dell’art. 335 c.p.p., che prevede che il nome dell’autore di un fatto che “appare evidente” essere stato commesso in presenza di una causa di giustificazione non sia più iscritto nel classico modello del registro relativo alle indagini nei confronti di soggetti noti (il c.d. modello 21), né che venga iscritto in uno degli altri modelli attualmente in uso, ma che si istituisca un nuovo modello ad hoc, all’interno del quale il fatto è oggetto non di iscrizione ma di “annotazione preliminare”. La norma prevede, forse in modo pleonastico, che “in tal caso, non si applica la disposizione di cui al comma 1-bis”, con ciò esplicitando che l’annotazione preliminare non si affianca, ma sostituisce l’iscrizione nel registro del modello noti.

Al netto delle differenze terminologiche, invero di difficile spiegazione e apparentemente dovute più a ragioni simboliche che tecniche, ciò che rileva è la disciplina che i commi 2 e seguenti dell’art. 12 detta per le annotazioni in questione.

Innanzitutto, il legislatore ha cura di precisare, con il nuovo art. 335-quinquies c.p.p., che alla persona il cui nominativo è inserito nel nuovo registro (che, tecnicamente, non può più essere definita “persona sottoposta ad indagini preliminari” o, gergalmente, “indagato”, nonostante la disciplina di cui si dirà a breve) si applichino “le disposizioni sui diritti e sulle garanzie della persona sottoposta alle indagini preliminari e ogni altra disposizione ad essa relativa”. In altre parole, al netto della differente denominazione, la posizione dell’”annotato” e quella dell’indagato si presentano come del tutto sovrapponibili.

Il cuore della disciplina è contenuto nel secondo comma del nuovo art. 335-quinquies c.p.p., che detta i termini per la definizione del procedimento aperto dall’iscrizione nel nuovo registro di cui all’art. 335, comma 1-bis.1, c.p.p.: i termini, in questo caso, variano a seconda che sia o meno necessario procedere al compimento di ulteriori accertamenti. Se questi non sono necessari, coerentemente con il presupposto per cui l’iscrizione nel registro è effettuata quando “appare evidente” che ricorre una qualsiasi causa di giustificazione, al pubblico ministero è concesso un termine molto breve per “assumere le proprie determinazioni in ordine alla richiesta di archiviazione”, consistente in trenta giorni dall’annotazione.

Ove, invece, gli accertamenti siano necessari, il termine per effettuarli è di centoventi giorni dall’annotazione stessa, all’esito dei quali il pubblico ministero, salvo che proceda con l’iscrizione del nome della persona nel “tradizionale” registro noti, ha ulteriori trenta giorni per procedere alla richiesta di archiviazione.

Il passaggio di registro, poi, è previsto espressamente che sia effettuato in una sola ipotesi: “quando si procede ad incidente probatorio” (comma 3). Tuttavia, dalla lettura del comma 4, anche alla luce del richiamo contenuto nell’ultimo inciso del primo comma ove si prevede che il p.m., effettuati gli accertamenti, procede alla richiesta di archiviazione “ove non abbia provveduto ai sensi dei commi 3 e 4”, si desume che l’autorità inquirente può procedere all’iscrizione nel registro noti anche fuori dalle ipotesi di richiesta di incidente probatorio. In ogni caso, l’unico aspetto disciplinato riguarda il dies a quo del termine di conclusione delle indagini preliminari, che è in ogni caso individuato nel giorno in cui è avvenuta l’annotazione preliminare.

3.2. La disciplina appena delineata presenta numerosi problemi interpretativi, che – ancora una volta – qui si possono solamente accennare.

Innanzitutto, la norma prevede che l’annotazione preliminare sia da effettuarsi solo con riguardo all’evidenza di sussistenza di una causa di giustificazione; se ne ricava, a contrario, che il p.m. dovrà procedere a normale iscrizione nel registro di cui all’art. 335, comma 1-bis, c.p. anche ove ricorrano in modo evidente ipotesi di scusanti (si pensi all’ipotesi di cui all’art. 384 c.p. o a quella, più discussa, dello stato di necessità) o di cause di non punibilità in senso stretto (quali la non punibilità per l’agente sotto copertura che lo stesso decreto, all’art. 15, estende agli ufficiali di polizia giudiziaria dei nuclei investigativi di polizia penitenziaria).

Al netto di tale prima precisazione, la cui portata – pur forse non del tutto ragionevole – appare chiara, gli snodi più problematici della nuova disciplina ci sembrano essere due: il primo riguarda il concetto di “evidenza” della sussistenza della causa di giustificazione; il secondo, la sorte di quelle ipotesi in cui è, appunto, evidente che una causa di giustificazione ricorra ma vi sia il dubbio se possa esservi o meno una forma di eccesso, doloso o colposo, nella stessa o alle ipotesi in cui appaia evidente la sussistenza di una causa di giustificazione putativa.

3.2.1. Con riguardo al primo problema, ci sembra ragionevole ritenere che – di fatto – al pubblico ministero, all’atto dell’iscrizione, sia imposta una delibazione sulla possibilità di procedere immediatamente alla richiesta di archiviazione, eventualmente all’esito di accertamenti di esito probabilmente favorevole all’annotato e di rapida esecuzione. L’iscrizione nel nuovo modello, per come è congegnata la disciplina, sembrerebbe doversi intendere come una sorta di pre-determinazione dello stesso p.m., che indirizza le indagini nel senso di ricercare solo quegli elementi eventualmente necessari a completare un quadro, già di per sé chiaro, che deve condurre all’archiviazione del procedimento.

Così intesa la disciplina, tuttavia, appare evidente come si tratti di un modello destinato ad applicazione assai residuale, ricollegabile a quelle limitatissime ipotesi in cui fin dal momento dell’acquisizione della notizia di reato tutti gli elementi disponibili appaiono univoci nel senso della sussistenza della causa di giustificazione[7]. L’istituzione di un nuovo modello, però, rappresenta una novità non scevra di utilità: proprio in casi di questo genere, infatti, è ricorrente la narrazione dello sgomento del soggetto che, già vittima di un’azione violenta, si vede indagato per la propria reazione; posto che la totale rinuncia a qualsiasi forma di approfondimento da parte dell’autorità giudiziaria sarebbe in contrasto con gli obblighi di tutela dei diritti fondamentali che derivano da fonti sovranazionali, ed in particolare dall’art. 2 CEDU, almeno nei casi di legittima difesa con effetto letale, l’utilizzo di un modello distinto presenta un effetto di rassicurazione per il soggetto coinvolto[8].

3.2.2. Con riguardo al secondo problema, poi, la soluzione prima facie più ragionevole sembra essere quella per cui l’annotazione nel nuovo registro debba avvenire solo ove vi sia evidenza di una sussistenza – in senso materiale – di una causa di giustificazione, priva di forme di eccesso.

Con riguardo alle forme di eccesso, infatti, l’annotazione nel nuovo registro si scontrerebbe con la ratio dello stesso: la disciplina, infatti, è congegnata in modo che la sorte per così dire naturale del fascicolo aperto con la nuova iscrizione sia l’archiviazione; nei casi di eccesso, sia esso doloso o colposo, tale risultato non è raggiungibile e, pertanto, l’annotazione nel nuovo registro in luogo della tradizionale iscrizione rappresenterebbe un mero passaggio intermedio verso l’iscrizione stessa.

Con riguardo alle ipotesi di causa di giustificazione putativa, la soluzione a favore dell’iscrizione nel tradizionale registro di cui all’art. 335, comma 1-bis, c.p.p. appare imposta dalla formulazione del nuovo comma 1-bis.1. La norma, infatti, prevede l’annotazione quando vi sia evidenza “che il fatto è stato commesso in presenza di una causa di giustificazione”. Come è noto, la disciplina di cui all’art. 59, comma quarto, c.p., opera proprio ove una causa di giustificazione non sussista, ma il soggetto agente l’abbia per errore ritenuta sussistente.

3.3. L’ultima disposizione che merita di essere citata in questa rassegna è quella contenuta nell’art. 16 del decreto. Tale norma incide principalmente sull’art. 30-bis dell’ordinamento penitenziario, aumentando il ruolo del Procuratore nazionale antimafia nel caso di permessi concessi a soggetti sottoposti al regime del 41-bis. Il Procuratore nazionale, infatti, può ora indicare “cautele” che debbono essere adottate per l’esecuzione del permesso, e il termine per la comunicazione preventiva del provvedimento allo stesso Procuratore nazionale – oltre che al p.m. e all’interessato – è elevato da ventiquattro a quarantotto ore.