Commissione di studio istituita con D.M. 27.4.2024

• Relazione finale e articolato

Riceviamo e pubblichiamo in allegato la relazione finale e l'articolato della Commissione di studio istituita presso il Ministero della Giustizia con D.M. 27 marzo 2024, incaricata di elaborare proposte di riforma in materia di prevenzione e sicurezza sul lavoro. La Commissione - per la cui composizione rinviamo all'allegato - è stata presieduta dal Vice Ministro Sen. Avv. Francesco Paolo Sisto, autore per la nostra Rivista del testo di presentazione della Relazione, che di seguito pubblichiamo.

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1. Lo scorso 12 maggio, nella Sala Livatino del Ministero della Giustizia, sono stati consegnate al Ministro Carlo Nordio la proposta di articolato e la relazione di accompagnamento elaborate dalla Commissione ministeriale per la riforma della disciplina penale in materia di sicurezza sul lavoro, istituita con D.M. 27 marzo 2024 e che ho avuto l'onore di presiedere[1].

2. La proposta si articola su vari fronti, intervenendo sul codice penale, sul decreto legislativo n. 81 del 2008 e sul codice di procedura penale.

2.1. Nel dettaglio, sul piano del diritto penale sostanziale, si prevede:

a) l’aumento delle cornici edittali per i reati-base in materia di sicurezza: la pena per l’omicidio colposo aggravato (art. 589, comma 2, c.p.) sale da un minimo di due a un minimo di due anni e sei mesi, e da un massimo di sette a un massimo di otto anni; quella per le lesioni colpose gravi aggravate (art. 590, comma 3, c.p.) passa da tre mesi-un anno (o multa) a sei mesi-un anno e sei mesi (o multa maggiorata), e per le lesioni gravissime da uno-tre anni a un anno e sei mesi-quattro anni.

b) l’introduzione di una nuova attenuante in caso di per contributo causale di minima importanza (commi 2-bis e 3-bis negli artt. 589 e 590 c.p.): la pena può essere ridotta fino a un terzo quando l’evento non è esclusiva conseguenza dell’azione o dell’omissione del colpevole e il contributo causale del singolo è stato di minima importanza. La Relazione è esplicita nel ricondurre questa previsione alla natura «intrinsecamente plurifattoriale» degli infortuni sul lavoro e alla necessità di superare i limiti dell’art. 114 c.p., che la giurisprudenza ha finora ritenuto applicabile solo nei casi di cooperazione colposa e non nell’ipotesi di concorso causale di condotte colpose indipendenti.

c) l'introduzione del nuovo art. 590-septies c.p. (Responsabilità del datore di lavoro per colpa grave), la cui struttura è articolata su tre piani complementari. Anzitutto, si definisce la regola generale: in presenza di un adeguato modello di organizzazione e gestione conforme all’art. 30 del d.lgs. 81/2008, il datore di lavoro risponde per omicidio colposo aggravato e lesioni colpose aggravate soltanto in caso di colpa grave. Sono quindi individuati taluni indici che il giudice deve considerare nella valutazione del grado della colpa e che possono valere ad escluderne la gravità: a) la natura e la complessità dell’attività; b) le conoscenze specifiche del rischio; c) le buone prassi validate dalla Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro (artt. 2, comma 1, lett. v), e 6, comma 8, lett. d), d.lgs. 81/2008); d) il possesso dell’asseverazione di cui all’art. 51, comma 3-bis, d.lgs. 81/2008, o, in sua mancanza, di una certificazione del sistema di gestione rilasciata da organismo accreditato. Come precisato nella Relazione, si tratta di un’elencazione non esaustiva, dovendo tuttavia tali indici essere necessariamente valutati dal giudice, anche in sede di motivazione.

Infine, viene costruita una sorta di clausola di salvaguardia: la limitazione alla colpa grave non opera se il datore ha violato uno degli obblighi fondamentali tassativamente elencati (nomina del medico competente o del RSPP e organizzazione del relativo servizio; effettuazione della valutazione dei rischi ed elaborazione del DVR; rielaborazione della valutazione in presenza di modifiche significative del processo produttivo o di evoluzione delle conoscenze tecnico-scientifiche; fornitura dei DPI; informazione e formazione dei lavoratori). In questi casi, la colpa è grave indipendentemente dall’esistenza del modello organizzativo: si tratta, osserva la Relazione, di «cautele direttamente connesse alla pianificazione e direzione dell’attività imprenditoriale, tipicamente spettante al datore di lavoro» e la cui violazione costituisce un «fondamentale presidio per la vita e l’incolumità individuale del lavoratore».

In breve, il meccanismo complessivo è costruito su due livelli simmetrici e complementari: chi non adempie al minimo indispensabile a garanzia della sicurezza dei lavoratori risponde pienamente e, anzi, con pene edittali più alte di quelle attuali; chi va oltre — trasformando la sicurezza da adempimento burocratico a scelta organizzativa strutturata e documentata — ottiene un riconoscimento premiale, che rende razionalmente conveniente l’investimento preventivo. In sostanza, si rendono le imprese soggetti attivi, anziché passivi, in tema di sicurezza, chiamandole ad approntare tutte le misure necessarie non sotto la minaccia della sanzione penale, ma perché più conveniente farlo, portandole sullo stesso carro dei lavoratori; la formula, nella sua semplicità, contiene, a ben vedere, una radicale e rivoluzionaria critica al modello vigente, dimostratosi scarsamente effettivo, proponendo un cambio di paradigma che punta e investe sulla capacità del diritto penale di orientare comportamenti attraverso incentivi per adempimenti virtuosi e non solo attraverso minacce di pena. Si inquadra in questa prospettiva il necessario raccordo — strutturale nella logica della proposta e reso esplicito nella Relazione — con la parallela proposta di revisione del decreto legislativo 231 del 2001, affidata a un Tavolo tecnico istituito presso il Gabinetto del Ministero della Giustizia con decreto del 7 febbraio 2024 e coordinato da Giorgio Fidelbo, ex Presidente della Sesta Sezione penale della Corte di Cassazione.

Non a caso la Relazione di accompagnamento alla proposta sulla sicurezza qualifica, infatti, il d.lgs. 231/2001 come «paradigma e bussola» per orientare i doveri organizzativi del datore di lavoro: il modello di organizzazione e gestione conforme all’art. 30 del d.lgs. 81/2008 è già espressamente riconosciuto dal comma 5 di quella disposizione come idoneo a coincidere con il modello esimente previsto dal 231. La proposta dell’art. 590-septies non fa che trarre le conseguenze di questa convergenza sul piano della responsabilità individuale: chi ha adottato un modello organizzativo adeguato merita un trattamento diverso da chi non ha fatto nulla, e questa diversità deve riflettersi in modo diretto e misurabile nel giudizio penale.

2.2. La Commissione ha poi affrontato un ulteriore nodo da tempo al centro del dibattito e cioè lo statuto giuridico del Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione. La prospettiva muove da una constatazione realistica: il RSPP è oggi «titolare di un bagaglio di competenze tecniche normalmente non in possesso del datore di lavoro», il che rende quest’ultimo «incapace di sindacarne nel merito le attività» e tuttavia esposto a rispondere penalmente di ogni carenza nella valutazione dei rischi, comprese quelle riconducibili all’operato del RSPP stesso. Un’irrazionalità che la giurisprudenza ha iniziato a correggere ma che il sistema normativo non ha mai affrontato con sufficiente chiarezza.

La soluzione proposta è allora strutturale: il RSPP è elevato da collaboratore a garante a titolo originario, con autonomia operativa garantita, risorse finanziarie dedicate determinate mediante procedimento formalizzato, numero minimo di addetti proporzionato alle dimensioni aziendali (almeno un addetto oltre al responsabile per le imprese tra 20 e 50 dipendenti; almeno due per quelle oltre i 50; almeno un addetto per sede nelle aziende plurilocalizzate), e divieto espresso di delega ex art. 16 d.lgs. 81. A questa elevazione corrisponde simmetricamente l’introduzione del nuovo art. 58-bis nel decreto 81, che prevede per il RSPP sanzioni penali per la violazione dei principali obblighi del servizio, realizzando così una parità di trattamento con il medico competente, già soggetto ad analogo regime ai sensi dell'art. 58.

2.3. Sul piano processuale, sono inseriti i reati in tema di infortuni sul lavoro nel circuito accelerato già sperimentato con il cosiddetto “codice rosso” (l. 19 luglio 2019, n. 69). Si prevede così l’obbligo per il pubblico ministero di assumere informazioni dalla persona offesa entro tre giorni dall’iscrizione della notizia di reato (nuovo comma 1-ter dell’art. 362 c.p.p.); l’obbligo per la polizia giudiziaria di procedere senza ritardo nell’esecuzione degli atti delegati (nuovo comma 2-bis dell’art. 370 c.p.p.); la notificazione automatica dell’avviso di archiviazione alla persona offesa con elevazione del termine per l’opposizione da venti a trenta giorni (nuovo comma 3-bis dell’art. 408 c.p.p.).

3. Quanto al veicolo normativo per l'attuazione, si suggerisce la strada della delega al Governo; a ben vedere, infatti, lo strumento della legge delega restituisce al Parlamento uno spazio di indirizzo sui principi e criteri direttivi che l’articolato immediato, per sua natura tecnica, tende a comprimere; in una materia che incrocia interessi fondamentali — la sicurezza dei lavoratori, la libertà di iniziativa economica, la proporzionalità della risposta penale — questo spazio di dibattito democratico assume un valore centrale che va quanto più possibile valorizzato.

Senza dimenticare, infine, la necessità sistematica di coordinare la riforma della sicurezza sul lavoro con quella, già richiamata, del decreto legislativo n. 231 del 2001, realizzata dal Tavolo tecnico, che ha depositato la propria relazione conclusiva nel gennaio 2026, proponendo una revisione organica dei criteri di imputazione dell’illecito dell’ente, con la colpa di organizzazione elevata a elemento costitutivo e l’introduzione di istituti a vocazione premiale e riparativa.

Il raccordo tra le due proposte assume un valore preminente e significativo, dal momento che esse condividono la medesima filosofia di fondo: rafforzare la funzione preventiva del diritto penale dell’impresa attraverso la valorizzazione dei modelli organizzativi virtuosi, piuttosto che attraverso l’aggravio indiscriminato del carico sanzionatorio.